Planeamiento y Descentralización en el nuevo gobierno del Perú

El Perú, a diferencia de la mayoría de países de Latinoamérica, como Colombia, Ecuador, Bolivia, República Dominicana, Costa Rica, por mencionar algunos, aun no logra definir su visión de país para el largo plazo.

Solo para remitirnos a este siglo, luego de la frustrada Ley de Creación del 2005, no fue sino hasta el 2008 que mediante Decreto Supremo 1088 se crea el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, uno de los Sistemas Administrativos de acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE.

Desde entonces, durante el gobierno anterior y éste que está por finalizar no ha tenido muchos avances, aunque la gestión de este último año creo que deja orientaciones e instrumentos que, aunque aún no son suficientes, son valiosos esfuerzos para revertir en algo lo poco avanzado en estos casi 10 años de creación. Lo triste es que al igual que el gobierno anterior, cuando el ente de la Planificación del país, mal que bien, con las discusiones que pueda tener en los aspectos metodológicos, presenta su propuesta de Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021, el gobierno anterior lo aprueba finalizando su gestión y este que termina lo ha tenido en revisión en sus 5 años y lo vuelve poner en tal situación la semana que ha pasado. Lo cierto es que también ese largo plazo al 2021 ahora ya es mediano plazo, de ahí que sea necesario pensar en un 2030 o 2050, pero ya!

Sin esa definición de hacia dónde vamos y cómo lo haremos, seguiremos dando tumbos, con pasitos de avances y retrocesos sin una dinámica sistémica y holística del desarrollo equilibrado, sostenible y equitativo al que aspiramos.

En la coyuntura electoral reciente, los partidos finalistas hicieron propuestas, una relativa a un “Sistema Integrado de Planeación de Políticas Publicas” y la otra a una “Planificación estratégica y priorización de proyectos articulados con el Presupuesto” y un “Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR)”. Hago mención a los dos porque en el debate de aprobación, cada uno tendrá su mirada desde lo que propuso era lo mejor para el país, además que están estrechamente ligados.

El Planeamiento y la Descentralización, son dos aspectos ligados a la construcción de país con visión compartida y en cohesión. Podríamos decir que son el qué y el cómo.

Definir objetivos de política nacional hacia el largo plazo debe ser prioridad del gobierno entrante y esa construcción debe entrañar a la descentralización como forma de organizar y gestionar el país para implementarlos; no en vano nuestra Constitución nos señala como un Estado Unitario y Descentralizado.

La organización sectorial que tenemos dificulta la coordinación e implementación hacia esos objetivos y sus resultados. Un Estado organizado por tajadas en sus sistemas funcionales limita y dificulta y mucho más a nivel local donde aterriza la política pública; más aún cuando las causalidades y sus intervenciones requieren acciones de intersectorialdad pues las acciones y productos de unos y otros no son posibles de generar resultados sino actúan en conjunto y simultáneamente; por ello de aquí debiera partir la Reforma y sus nuevos arreglos institucionales ligados a objetivos de política nacional de largo plazo.

A estas alturas, estaremos de acuerdo en que los enfoques, lineamientos, orientaciones, deberán tener como centro a los ciudadanos con resultados en la gestión pública que generen valor público, mirando la territorialidad, diversidad, multiculturalidad, medioambiente, derechos fundamentales etc. Esto, debe ser parte del cómo para definir roles de cada nivel de gobierno en la cadena de valor como parte del proceso de Descentralización.

Por ello, para empezar de alguna forma el proceso, los arreglos institucionales debieran considerar la absorción de las tres Secretarias de PCM por parte del ente de la planificación. Es decir, un CEPLAN a nivel de Ministerio que las incorpore e incluya también los aspectos de ordenamiento territorial ahora en MINAM e inversiones con el SNIP ahora en el MEF. La absorción y transferencias debiera ser con sus recursos humanos, tecnológicos, equipamiento y partidas presupuestales.

Articulación, coordinación y alineamiento debieran orientarse desde este Ministerio de Planificación (o de Planificación y Descentralización), ente con asiento en Consejo de Ministros y brazo derecho de las direcciones de política del gobierno así como de rendición de cuentas ante el Congreso con avances y cumplimiento de metas.

Finalmente, en el Congreso así como la Comisión de Presupuesto debiera existir una Comisión de Planificación y Descentralización que fiscalice las acciones de cumplimiento de este ente.

¿Qué es la Cohesión Social?

La cohesión social se construye, se desarrolla y se puede estabilizar en el tiempo; pero también se agota y muchas veces, se quiebra, por lo que requiere ser cuidada y retroalimentada.

Lo opuesto a la cohesión social es la desintegración social o la anomia, no la exclusión social. La anomia resulta de una sociedad incapaz de ofrecer a los individuos un marco normativo un orden jurídico que ponga limite a sus deseos y pasiones, que los lleve a sentirse partes de un todo y conforme al cual puedan organizar rutinariamente sus vidas.

A veces se confunde con la inclusión o exclusión las cuales se refieren a un asunto más limitado, como es el acceso relativo de ciertos grupos a los recursos sociales y/o al bienestar que resulta de ellos, así como a las percepciones que tienen los individuos o grupos, a partir de su posición relativa dentro del ordenamiento social.

De acuerdo a Sorj y Tironi, “se considera a la cohesión social como la capacidad dinámica de una sociedad democrática para absorber el cambio y el conflicto social mediante una estructura legitima de distribución de sus recursos materiales y simbólicos, tanto a nivel socio-económico (bienestar), socio-político (derechos) y sociocultural (reconocimiento), a través de la acción combinada de mecanismos de asignación como el Estado, el mercado, la familia, la sociedad civil y las redes comunitarias.”[1]

A nivel Macro, constituye el imaginario simbólico de una nación, el grado de identificación que permite a cada individuo sentirse parte de un nosotros; de un mundo común ante el cual todos, más allá de sus diferencias, se pueden referir; aquello que induce a los miembros de una comunidad a sacrificar algunos derechos individuales en aras de ser admitido en una comunidad mayor. Una visión de futuro compartida sobre las diferencias que pueden ser soslayadas a cambio de una situación mejor. A nivel Meso, toma aquellos imaginarios y los traduce estratégicamente en políticas e instituciones capaces de satisfacer las necesidades de los ciudadanos y de formalizar, al mismo tiempo, los valores que rigen a una comunidad y sus formas de asociatividad. A nivel Micro, Son las prácticas sociales de los individuos y sus estrategias de construcción de identidades, sentidos y lazos sociales.

La cohesión social, no está referida solamente a las políticas públicas contra la exclusión social, sino también a otras dimensiones que generen sentimientos de solidaridad y permitan postular fines y responsabilidades comunes como la confianza, asociatividad, acceso equitativo a la información, tolerancia, multiculturalidad, entre otras. Este tránsito a un sistema de cohesión social más abierto y donde participan más agentes, ha sido descrito como el paso de un "Estado de Bienestar" a una "Sociedad del Bienestar".

Entre los aspectos que inciden sobre la cohesión social están: - Los niveles de polarización étnica, religiosa, social, territorial y política; - Los sentimientos de alienación y/o pertenencia y de discriminación; - Los grados de temor, inseguridad y vulnerabilidad, y su origen; - Los niveles de (des)confianza en redes familiares e instituciones estatales; - La legitimidad de las diferencias socio-económicas; - Las perspectivas percibidas de movilidad intra e inter-generacional; - Sentimiento de pertenencia o no pertenencia nacional - La legitimidad otorgada al régimen político autocrático o dictador.

Pero, ante esto, existen potencialidades como son, una alta homogeneidad lingüística y religiosa; la capacidad de los individuos en producir sentido y desplegar estrategias de supervivencia y de solidaridad, lo que da lugar a un rico y vital tejido social. Es importante que los Estados desarrollen mecanismos que favorezcan la cohesión social a través de la defensa de los valores, justicia, libertad, bienestar social y derechos, dirigido a los ciudadanos, en un marco democrático de gobierno, hacia una sociedad de bienestar.

(Resumen y adaptación de trabajo desarrollado en el Curso de Políticas Presupuestarias y Gestión por Resultados en ILPES-CEPAL. Santiago de Chile, noviembre 2008)

[1] Bernardo Sorj y Eugenio Tironi. Cohesión Social en América Latina: un marco de investigación. CIEPLAN – Inst. Fernando Enrique Cardoso. 2008

Valor Público en la Gestión Pública

Generalmente la idea de Valor Público nos remite al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones; pero también, “se crea valor sobre todo a través de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas y, prestándoles servicios de calidad”[1]

El Valor Público se define en función a dos esferas, una en función al beneficio generado para los usuarios/beneficiarios/ciudadanos directos y otra esfera en función al beneficio generado al responder a los intereses, aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía, comunidad. Los efectos e impactos que la sociedad recibe de la gestión del Estado, es lo que permite producir valor para la sociedad o bien contribuir para que ello ocurra.

Pero no basta que los ciudadanos expresen lo que ellos consideran valioso, sino será valioso en la medida que ellos, tanto individual como colectivamente, estén dispuestos a “renunciar a algo” por obtener Valor Público. El renunciar a algo no implica solamente un esfuerzo monetario (impuestos), sino también en el otorgamiento de poderes coercitivos al estado (para generar seguridad), revelar información privada, dar tiempo y otros recursos (sangre, donación de órganos), que contribuyen al desarrollo y la confianza en la sociedad asi como legitimidad en las acciones del Estado.

Los componentes del Valor Público son: los Servicios, los Resultados y la Confianza.

Los Servicios, están referidos a que los ciudadanos derivan beneficios del uso personal de servicios públicos en una lógica similar a los beneficios derivados del consumo de aquellos comprados del sector privado. La satisfacción de usuario es crítica para el valor público. Existe evidencia que la satisfacción es mayor en servicios considerados como importantes por los usuarios. Los esfuerzos para mejorar los niveles de satisfacción debieran basarse en un entendimiento de la importancia relativa de los diferentes factores en relación a la satisfacción, así como en la manera en que ésta varía a lo largo de diferentes áreas de servicio.

Los Resultados, están referidos a la gestión del Estado que busca cada vez más enfocar su atención en los resultados en función a los intereses, demandas y satisfacción de los ciudadanos.       Los resultados genuinos son hoy vistos como mejores metas que las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales corren el riesgo de ser distorsionadas.

La Confianza, está referida a la relación entre Ciudadanos y Estado que decanta de los servicios que influencian en la vida y la libertad (salud y seguridad), pero también el resto de servicios sociales que incluyen educación, baja criminalidad, bajo nivel de desempleo; así como confianza en la transparencia y equilibrio en las relaciones Estado y proveedores. Suele suceder que aún cuando se cumpla el servicio “formal” y las metas de resultado, una falla en la confianza podría destruir el valor público.

El enfoque de valor público fortalece el enfoque por resultados centrado en los ciudadanos ya que obliga a cambiar las interrogantes que nos hacemos en el diseño de políticas públicas y sus estrategias de implementación. Este cambio es clave frente a enfoques convencionales más centrados en lo procedimental administrativo, osea en las actividades y las entregas, sin necesariamente responder por el valor creado como consecuencia de esas actividades y entregas. La oferta de servicios es solo una oferta, hasta cuando no haya una apreciación de ellos por parte de un público receptor, esto es los ciudadanos. La oferta de cualquier bien o servicio no necesariamente genera valor; genera costos[2]. El valor se genera en la medida que un público reconozca el bien o el servicio como respuesta a una necesidad o preferencia y aprecie la calidad del bien o servicio como respuesta adecuada a la misma.

Se genera valor público a través de respuestas a problemas relevantes para los ciudadanos/usuarios o también a través de la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras, asimismo a través de procesos que construyen comunidad, ciudadanía, democracia y capital social, deliberación, participación, etc. En este sentido, los servidores públicos[3] deben gestionar servicios pertinentes y de calidad, pero a su vez tienen la obligación de informar, responder, rendir cuenta y tratar a todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos.

La creación de valor público en la generación de resultados aporta la exigencia de abandonar el espacio burocrático o tecnocrático de un entender abstracto de lo que constituye el "bien común"[4] y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el ciudadano prefiere y prioriza, por ende, lo que genera valor para el "público"; también aporta una claridad conceptual asociada con la lógica de una cadena de valor-resultados y centrarse en la acción intersectorial con procesos que efectivamente generen resultados, a través de productos (bienes y servicios) con Impactos o resultados, que generan Confianza que se expresa en la relación Ciudadanos-Estado.

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[1] Valor Público: un enfoque integral para la gestión de políticas. Marco Moreno. Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-CEPAL. Mayo 2009

[2] IBIDEM

[3] Llámese servidores públicos a autoridades, funcionarios, directores, especialistas, asistentes, auxiliares y toda jerarquía en la administración pública.

[4] Valor Público: un enfoque integral para la gestión de políticas. Marco Moreno. Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-CEPAL. Mayo 2009.

Apuntes sobre la coordinación e intersectorialidad en la gestión descentralizada - Perú

Las acciones sectoriales aisladas no garantizan resultados por sí mismas, sino a través de intervenciones del Estado desde diversos ámbitos, en una simultaneidad, transversalización, coordinación, intersectorialidad, articulación y alineamiento en los diferentes niveles de gobierno y con la participación de diversos actores con una gestión descentralizada territorial en una cadena de valor, es decir una intersectorialidad, de no ser así, sin identificar resultados en función a los ciudadanos con implementación multinivel, mirando el territorio, no se tendrán resultados e impactos en beneficio del ciudadano.

El desafío para consolidar la Gestión Descentralizada es definir Modelos de Gestión Descentralizada con Enfoque Territorial o Modelos Específicos[1], lo cual debiera desarrollarse bajo principios de corresponsabilidad, complementariedad y subsidiariedad, en un trabajo articulado y concertado entre los tres niveles de gobierno, a manera de permitir acercar más el Estado a la población, con eficiencia en la prestación de los servicios públicos en el territorio, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, con pleno respeto de las libertades y derechos ciudadanos, teniendo en cuenta los enfoques de territorialidad, de inclusión, equidad, igualdad de oportunidades, género e interculturalidad.

La Política de Modernización de la Gestión Pública, señala como objetivos específicos, entre otros, promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales; así como fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.

En este sentido, siendo el Perú un Estado unitario y descentralizado, se requiere articular y alinear la acción de sus niveles de gobierno, a manera de asegurar el logro de objetivos de política nacional que contribuyan a equiparar las oportunidades de desarrollo a las que pueden acceder sus ciudadanos en cualquier lugar del país.

Si bien el proceso de descentralización ha estado básicamente impulsado por la voluntad política de dirigentes y funcionarios; sin embargo, su implementación requiere aún de orientaciones, instrumentos técnicos adecuados, pues surgen una serie de problemas vinculados a la escasa articulación de las políticas públicas añadida a la débil capacidad gestión y de cooperación entre actores y niveles de gobierno.

En este sentido, siendo la coordinación[2] definida como el proceso de creación o utilización de reglas de decisión por el que dos o más actores se ocupan colectivamente de un entorno de trabajo compartido, la necesidad de coordinación surge de la interdependencia, del hecho que dos unidades de las mismas o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo; lo cual constituye un reto, pues la coordinación que involucra a diferentes niveles de gobierno para garantizar una provisión de bienes y servicios que generen valor para los ciudadanos, requiere procesos de coordinación que creen condiciones para la cooperación y colaboración entre actores involucrados y niveles de gobierno.

Para una eficaz coordinación, es necesario partir de aspectos básicos o criterios[3] como la definición de objetivos estratégicos, sistemas de información, comunicación, monitoreo y evaluación, participación de los actores claves así como espacios de diálogo y deliberación para lograr consensos. Así, para que las políticas públicas se mantengan coordinadas hasta llegar a los ciudadanos, se requiere poner en juego mecanismos efectivos de coordinación y cooperación con estas características y criterios, entre los niveles de gobierno y los ciudadanos de su jurisdicción.

La coordinación también es parte de un proceso social, político y técnico a la vez, por lo que se deben tomar en cuenta las consideraciones del contexto, interculturalidad, influencias político-partidarias entre otras, ya que, sea por coincidencia o no, muchas veces contribuye a comprender mejor el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales, como procesos paralelos informales, complementando la dimensión técnica que tiene especial importancia en la metodología para la definición de objetivos, indicadores, metas, que involucrarán su financiamiento-presupuesto debidamente sustentado.

De acuerdo a Repetto, se entiende por coordinación “al proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo (o re definiendo en caso de su pre-existencia) un sistema de reglas de juego formales e informales a través de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar, mas alla de intereses e ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre si.”[4]

La coordinación como proceso, apunta a vincular entre sí a diversas entidades y agentes públicos con el fin de complementar sus recursos y capacidades y articular objetivos y acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales. Esta es una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en curso, en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de múltiples materias de competencia compartida en un territorio.

La coordinación es importante para asegurar que los niveles de gobierno e instituciones que implementan las políticas públicas no dupliquen acciones, redundancias o inconsistencias, incorporando la transversalidad, como instrumento intraorganizativo que no afectará la gestión operativa sino más bien el diseño de los objetivos, la planeación y la evaluación[5], lo cual generalmente está asociado a la protección de derechos (inclusión, género, equidad, interculturalidad) u otros denominados “ejes transversales”.

La transversalidad no es un concepto interorganizacional, pero la intersectorialidad si lo es, siendo no solo sinónimo de coordinación interinstitucional, sino que se traduce en integración, que incluye un ingrediente político e implica un grado de intensidad más alto de relación entre los sectores que la coordinación.[6] Al respecto, Granier señala en extremo que, quien es responsable de determinadas metas sectoriales o temporales, no necesariamente suele tener la capacidad para sintetizar y concretar de manera adecuada la visión estratégica de largo plazo que define al gobierno (Estado) en su conjunto”[7]

En este sentido, el gobierno conductor debe mantener la cohesión social y procurar a la vez un cambio estructural estableciendo previamente vínculos de articulación entre los sectores con competencia en la materia[8], respetando y fortaleciendo la autonomía de los diferentes niveles de gobierno así como de actores e instituciones que confluyen en la implementación de las políticas públicas en cada territorio, hacia objetivos comunes de largo plazo.

La intersectorialidad, implica que diversos sectores no solo entreguen a un mismo público objetivo los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada, atiendan las necesidades, demandas o prevengan problemas de esos ciudadanos – público objetivo, pues las causas pueden ser diversas y estar relacionadas en sus orígenes. 

La intersectorialidad crea mejores soluciones porque permite compartir recursos (saberes, experiencias, medio de influencia, recursos económicos etc.) que se asignan a cada sector y nivel de gobierno, sea público o privado, asociado con la transformación (producción) de servicios públicos de modo tal que propenden a un cambio integral en los sujetos sociales mismos.[9]

Un aspecto a disernir en la intersectorialidad es el grado de control o influencia que cada sector tiene sobre un objetivo o resultado previsto, pues cuando varios sectores comparten el control de una cuestión o cuando un sector desea influir en un objetivo sobre el cual tiene menos control, la acción intersectorial suele ser la más apropiada.[10]. La coordinación intersectorial pues, impulsa la integración de diversos sectores, sobre la base de Políticas y Planes con una dirección macro política, es decir relativos a objetivos de política nacional hacia los cuales deben mirar los tres niveles de gobierno en su accionar en un alineamiento en la consecución de estos objetivos de política nacional.

Pensar intersectorialmente no sólo es un desafío técnico sino también cultural, en tanto requiere de un aprendizaje y supone instaurar nuevos valores,[11] con particularidades relativas a actores de sectores de diversas políticas públicas; pues involucra tanto prácticas horizontales como verticales; con una dimensión política, que está dada por el apoyo y el compromiso de las autoridades; una dimensión técnica dada por lineamientos de política, orientaciones, instrumentos, enfoques metodológicos y porsupuesto en una dinámica participativa y consensuada, con definición de metas comunes a alcanzar y el establecimiento de indicadores compartidos respecto de su logro con el debido financiamiento-presupuesto.

El funcionamiento eficaz de mecanismos institucionalizados o no, de encuentro, diálogo y coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles de gobierno y demás actores, deberá posibilitar una articulación intersectorial efectiva a nivel del gobierno nacional que deberá correlacionarse con una articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas públicas en cada ámbito territorial, lo cual propiciará la generación de valor público[12], desde el servicio público que brinda el Estado, con resultados para beneficio y satisfacción de sus ciudadanos, induciendo a la confianza y legitimidad en las intervenciones.

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[1] Directiva N° 001-2014-PCM/SD. Directiva para la Formulación e Implementación de Modelos Específicos de Gestión Descentralizada de los Servicios Públicos.

[2] Peters. “La coordinación como concepto se refiere a “la necesidad de asegurar que las distintas organizaciones, públicas y privadas, responsables de la formación de las políticas públicas, trabajen juntas para no producir redundancia ni brechas en la entrega de los servicios” 1998.

[3] Licha Isabel, Molina Carlos y Repetto Fabián. INDES BID 2007

[4] Repetto Fabián, “La dimensión política de la coordinación de programas y políticas sociales: una aproximación teórica y algunas referencias prácticas en América Latina”. 2005

[5] Serra Albert. “La gestión transversal: Expectativas y resultados”. CLAD Reforma y Democracia, núm. 32. 2005.

[6] Cunill-Grau Nuria, La intersectorialidad en las nuevas políticas sociales, un acercamiento analítico-conceptual. Stgo. 2013.

[7] Garnier Leonardo, “Función de coordinación de planes y políticas”. 2004

[8] Prats Joan. Gobernar en tiempos de turbulencias. Instituto Internacional de Catalunya. 2002.

[9] Cordero María Julia, Políticas Públicas para el Desarrollo Local. Mendoza 2010.

[10] Organización Mundial de la Salud - OMS. Equidad en salud a través de la acción intersectorial: Un análisis de estudios de casos en 18 países, informe presentado a la Agencia de Salud Pública de Canadá. 2008.

[11] La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política social. Nuria Cunill Grau. Julio 2005

[12] Según la Real Academia Española, la palabra “valor” significa: grado de utilidad o aptitud de las cosas, para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite. A diferencia del sector privado, en el sector estatal son los ciudadanos quienes determinan lo que debe hacer el Estado, expresado mediante procesos de deliberación y representación política.

Pobreza y desigualdad: Perú

La pobreza en el Perú, en términos multidimensionales, afecta a una gran proporción de familias rurales, alto andinas y amazónicas, que se comunica en idiomas vernaculares, siendo pobres históricos y generacionales, debido principalmente a la imposibilidad de acceder a servicios básicos de calidad y a oportunidades de desarrollo personal y económico.

Por otro lado, existe una pobreza, que siendo menos extrema, es igualmente crónica vista en su conjunto y es mayoritaria en zonas rurales y urbanas con ciertos servicios públicos y recursos más adecuados para la actividad económica. A la par, hay una pobreza que se podría señalar como “nueva”, resultante de las crisis económicas y ubicada geográficamente, sobre todo en las ciudades intermedias y grandes.[1]

La situación de la pobreza, en esta década, ha registrado una importante reducción, según los entendidos, una de las más rápidas y significativas en la historia mundial. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, ya al 2011 la pobreza se redujo al 27.8% del 59.4% en el 2004, es decir, 6.7 millones de peruanos salieron de la pobreza en ese periodo. La pobreza extrema, se redujo del 16%  en 2004 a 7% en 2011, el nivel más bajo en la historia.

En el 2012 la pobreza en Perú afectó al 25.8% de la población y la incidencia de la pobreza no excedió en ningún departamento el 65%, mientras que en el 2004, 14 departamentos superaron dicho nivel. Por otro lado, en el año 2004 ningún departamento presentó menos de 33% de pobreza; mientras en 2012, 14 departamentos presentaron tasas de pobreza menores a dicha cifra.

Si bien entre el 2011 y el 2012 la pobreza pasó del 27,8% al 25,8% de los 30 millones de habitantes, una reducción que benefició a 509.000 personas, aún 7.800.000 peruanos se encuentran en situación de pobreza. En cuanto a la pobreza extrema llegó a 1.800.000 personas, un 6% de la población, 0,3% (69.000 personas) menos que el año anterior. Las áreas rurales son las que concentran mayor nivel de pobreza en Perú. A pesar de que ese indicador cayó en 3,1%, más de la mitad (53%) de la población de esas zonas del territorio es pobre, el doble de la medida nacional.

Y es que Perú ha sido en la última década una de las economías de mayor crecimiento en América Latina, con índices de expansión promedio entre 5% y 6%, lo que ha permitido una paulatina mejora de los sectores más pobres. El crecimiento sostenido de la economía, el incremento de la inversión privada, el mayor empleo y los mejores niveles de ingresos provenientes del trabajo y los programas sociales, han contribuido en la reducción de la pobreza, precisando que un estudio sobre la descomposición de la reducción de la pobreza, muestra que el 80% de la reducción de la pobreza está explicado por el crecimiento económico, pues se ha traducido en un aumento en la cantidad y la calidad del empleo y, por tanto, en una reducción de la pobreza y una mejora del bienestar.

Expertos hacen notar que de no haberse aplicado políticas sociales focalizadas la pobreza hubiera sido 4 puntos porcentuales más elevada, pues el crecimiento macroeconómico puede generar desigualdad ya que no todos tienen las mismas capacidades para aprovechar las oportunidades. Además otros señalan que si el crecimiento de la economía "hubiese estado mejor repartido" podría haber 0,4% menos de pobres.

Cabe señalar que, el costo promedio de la Canasta Básica de Consumo se estima en 284[2] nuevos soles por persona y en los pobres extremos es aquel cuyo gasto es de 151 soles mensuales, monto que no alcanza para cubrir el costo de una canasta mínima alimentaria. Dadas las diferencias preexistentes entre distintos grupos de la población, el crecimiento económico ha llevado a unos grupos a reducir sus niveles de pobreza más rápido que a otros. En ese sentido, en el Perú, la pobreza se ha vuelto un problema predominantemente rural.

Según el INEI, el 81% de los individuos calificados como pobres extremos vive en zonas rurales, por ello, algunos expertos[3] critican que el acceso a oportunidades no ha mejorado en la medida que podría haberlo hecho, considerando el notable aumento de recursos fiscales a raíz del crecimiento económico y del boom de los precios de los minerales, que constituyen los mayores ingresos fiscales.

Por ello considero, que debiera incidirse en dirigir recursos hacia la protección de la primera infancia, como capital humano, más aún disponiendo de un bono demográfico a proteger, asimismo, apostar por la universalización de la educación, salud con mecanismos eficientes en su gestión para lograr una oferta de calidad. Igualmente, lograr un aseguramiento universal con estrategias de financiamiento compartido e intercambio prestacional asi como principios de solidaridad.

Asegurar recursos fiscales para proseguir con las transferencias monetarias condicionadas asi como con programas de desarrollo productivo y la inversión en infraestructura, servicios básicos, caminos y carreteras, agua y saneamiento, energía y telecomunicaciones, en especial en zonas rurales, al igual que Programas Sociales solidarios para adultos mayores en situación de abandono y vulnerabilidad, aprovechando más bien capacitación y experiencia en aquellos que pudieran estas disponibles, en una dinámica de gestión del conocimiento.

Articular la educación terciaria de calidad, proyectando a una matriz productiva diversificada y mejorando la productividad con innovación tecnológica y competitividad a través de esta mejora sustancial del capital humano, incorporándolo a las actuales demandas de la cadena productiva y articulando políticas de descentralización fiscal que generen incentivos a la inversión y sana competencia entre regiones para generar más empleo, protegiendo el medioambiente, en un marco de ordenamiento territorial, con mecanismos de consulta y participación que contribuirán a la gobernabilidad.

Por ser un país diverso y pluricultural, que además concibe patrones culturales enraizados en la discriminación, machismo e inequidades diversas, el enfoque intercultural y de género es sustancial para lograr la inclusión social y la reducción de la pobreza con equidad, por lo que se requieren políticas afirmativas para un involucramiento y empoderamiento, para lograr un desarrollo humano integral que incorpore una mirada holística con enfoque de derechos, en la que la participación política, comunitaria, decisoria será un ejercicio de ciudadanía activa que aportará a la cohesión social.   

El reto es sobretodo, reducir la pobreza rural, la desnutrición crónica, las brechas en el acceso a agua potable, saneamiento y electricidad, mejorar la calidad de la educación pública, reducir las brechas de acceso a los servicios de salud de calidad; y articular las políticas de desarrollo e inclusión social a políticas de desarrollo productivo. La mayor inclusión social y la reducción de los conflictos sociales redundará en un mejor entorno para la inversión y el crecimiento sostenido.

Los lineamientos de política macroeconómica debieran asegurar pues recursos para lograr esta inclusión social y reducción de la pobreza, a través de la utilización de los mayores ingresos fiscales permanentes, en una inversión focalizada del gasto social para generar igualdad de oportunidades. Asegurar ingresos a través del aumento de la presión tributaria, combatiendo la  evasión, el contrabando con mayor formalización y fiscalización, en lucha frontal contra la corrupción. Incidir en la mejora de la gestión pública en un enfoque por resultados, centrado en el servicio al ciudadano, esto permitirá la expansión focalizada y articulada del gasto social.

Un ejemplo de una estrategia articulada en un enfoque por resultados, que ha tenido un impacto valioso, es la reducción de la desnutrición infantil, a través del Programa Articulado Nutricional – PAN, con la reducción del 30%, en 2004, a 20%, en 2011 en menores de cinco años y el promedio nacional del 2007 en 29.5% al 18.5% en el 2012.

Se apunta pues, a aplanar el piso del acceso a las oportunidades, para reducir aún más la pobreza y fortalecer las bases del desarrollo sostenible del país.

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[1] Politicas para Superar la Pobreza – CIAS – PCM 2005

[2] Tipo de Cambio promedio S/. 2.80

[3] Midiendo la desigualdad de Oportunidades. Banco Mundial. 2008