Planeamiento Estratégico por
Resultados para delinear la Hoja de Ruta hacia el desarrollo con inclusión
ANTECEDENTES
En la
década anterior, en junio de 1992, el Gobierno de entonces, decidió cerrar el
Instituto Nacional de Planificación – INP, dos meses después de disolver el
Congreso de la República, teniendo el MEF las acciones dirigidas a lograr el
equilibrio en las variables macroeconómicas bajo el Consenso de Washington.
Desde aquella receta, tal equilibrio no ha permitido acortar las brechas de
pobreza, conflictos socio ambientales, inseguridad y otras limitantes al
desarrollo humano integral e inclusivo.
En el año 2002, en el marco del
Acuerdo Nacional, se estableció como Quinta Política de Estado e lograr un
“Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva
Nacional y Procedimientos Transparentes”. Igualmente en la Ley N° 27658 Ley
Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se expresa la necesidad del
diseño de un Plan Estratégico de país en un marco de una Gestión por Resultados;
lo cual, involucra una Reforma Integral del Estado, acción que hasta la fecha no
se ha intentado de forma concreta.
La Vigesimocuarta Política de Estado
del Acuerdo Nacional, referida a la “Afirmación de un estado eficiente y
transparente”, establece el compromiso de construir y mantener un Estado
eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus
derechos; que promueve el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los
servicios públicos; que se atiendan las demandas de la población y asegure su
participación en la gestión.
De acuerdo a la Ley N° 27658, Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado, el proceso de modernización de la
gestión del Estado se sustenta, en la concertación con la participación de la
sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida con
planes multianuales estratégicos y sustentables. Asimismo, se establece la
institucionalización de una gestión por resultados, a través del uso de modernos
recursos tecnológicos, de la planificación estratégica concertada, la rendición
pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales
que permitan el control de las acciones del Estado.
En mayo del 2005, se
promulga la Ley Nº 28522.- Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
– SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, destinado
a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de
gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias
para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país. El CEPLAN
se crea como un Organismo Público Descentralizado adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros que reporta al Presidente de la República.
En julio
del 2005, mediante Decreto Supremo N° 054-2005 se aprueba el Reglamento de la
Ley N| 28522 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN.
En el 2007, con la Ley N°
29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se establecieron normas básicas de
organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo; considerando el
principio de servicio al ciudadano, impulsando profundizar el proceso de
descentralización y modernización. Esta misma norma, señala respecto a la
Presidencia del Consejo de Ministros “Coordinar la planificación estratégica y
concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento - SINAPLAN” y
precisa en cuanto a los Ministerios “Ejecutar y supervisar las políticas
nacionales y sectoriales”.
En junio del 2008, mediante Decreto
Legislativo Nº 1088, se deroga la Ley Nº 28522 con excepción de la SEGUNDA,
TERCERA, CUARTA, QUINTA, SEXTA y SEPTIMA Disposiciones Complementarias y también
se deroga el Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM para aprobar la Ley del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico.
En septiembre del 2010, se ha emitido el Decreto Supremo N°
090-2010-PCM, el cual aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la
Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado.
En la sesión del
Acuerdo Nacional del 18 de marzo del 2011, se aprobó la propuesta de Plan
Nacional de Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021,
del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN.
La RD Nº
002-2011-EF/76.01, del MEF referida al proceso de formulación del presupuesto
2012, hace mención a una lista referencial de Resultados Finales. En
coordinación con el CEPLAN, se ha convocado a los Sectores para validar dichos
Resultados Finales e incluir nuevos, de ser el caso, tomando como referencia al
Plan Estratégico Nacional y Planes Sectoriales, Objetivos del Milenio y
políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
En Junio del
2011, mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM, se aprobó el Plan Nacional de
Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, propuesto
por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, el cual contiene 6
mega objetivos de país para el largo plazo: 1) Derechos fundamentales y dignidad
de las personas; 2) Oportunidades y acceso a los servicios; 3) Estado y
Gobernabilidad; 4) Economía, Competitividad y Empleo; 5) Desarrollo regional e
Infraestructura y, 6) Recursos
Naturales.
JUSTIFICACION
En el Plan de Reforma de
Programas Sociales, se determinaron diversos factores que limitaban la
intervención del gobierno en materia social, siendo, entre otros: “la falta de
un sistema de Planeamiento que determine, objetivos, metas, resultados de corto,
mediano y largo plazo; elevada desarticulación de las intervenciones sociales;
ausencia de sistemas efectivos de monitoreo y evaluación….”
Por otro
lado, la Ley N° 27293 de creación del Sistema Nacional de Inversión
Pública-SNIP, señala que éste "... tiene por finalidad optimizar el uso de los
Recursos Públicos..." Lo cierto es que esta descripción no garantiza que,
intervenciones puntuales, aún con Declaración de Viabilidad, tengan un enfoque
articulado hacia un desarrollo estratégico armonioso que nos lleve a mega
objetivos, con resultados e impacto inclusivo y en equidad. Es evidente que se
mantiene un vacio en la Planificación del país, el cual no ha sido cubierto por
institución alguna en ausencia del ex INP, es decir, una entidad que defina,
diseñe, priorice y monitoree las metas físicas y financieras del país de forma
articulada hacia objetivos de país.
Cabe señalar que el Decreto
Legislativo Nº 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico y del Centro de
Planeamiento Estratégico en su Segunda Disposición Complementaria Transitoria,
da un horizonte de 3 años, es decir al 2011, con acciones para sentar la
institucionalidad de CEPLAN, pero no señala que en esos 3 años deberá presentar
la propuesta de Plan Estratégico, sino mas bien, revisar y verificar el
alineamiento del financiamiento con los planes definidos a la fecha con el fin
de promover las reformas necesarias. Sin embargo, CEPLAN no ha ejercido este rol
a cabalidad, estando pendiente mas bien, fortalecer su liderazgo y tecnicismo,
para dar pie a definir el tipo de Estado que se requiere y el proceso de
Reforma, a la par de promover con el Acuerdo Nacional un Pacto Fiscal.
El
Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, emitido en setiembre del 2010, aprueba los
avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la
Gestión del Estado, sin embargo, expresa cierta desarticulación con los
lineamientos y mega objetivos de país.
.
OBJETIVO
Necesidad de delinear y definir
objetivos y prioridades para el corto, mediano y largo plazo, para lo cual debe
definirse una metodología e instrumentos para su construcción a nivel nacional,
asegurando articulación y alineamiento intergubernamental, intersectorial e
interinstitucional.
Para ello, la Planificación Estratégica para el
Desarrollo con un enfoque por resultados permitirá una gestión pública centrada
en el desempeño y en las mejoras sostenibles.
Esta, proporciona un marco
coherente para la ruta hacia el desarrollo, en la cual la información del
desempeño facilita una mejor toma de decisiones y permite una asignación
presupuestal con eficacia, minimizar los riesgos, el monitoreo y la evaluación
de los resultados.
COORDINACION
El Consejo
Económico y Social, integrado por empresarios, trabajadores y representantes de
la sociedad civil; será un órgano consultivo de evaluación y validación de las
políticas públicas, que se implementen en el marco de los mega objetivos de
largo y mediano plazo.
Con carácter temporal y específico se conformarán
Comités Multidisciplinarios como instancias técnicas especializadas integrados
por expertos provenientes del sector público, académico y/o privado, nacionales
y/o extranjeros, con la finalidad de abordar y estudiar temas prioritarios para
la gestión estratégica del Estado.
El Sistema Nacional de Inversión
Pública aprobará los proyectos de inversión de las entidades del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados en los
respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes
Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo, los cuales
deberán estar programados en sus respectivos Planes Operativos
Institucionales.
El Ministerio de Economía y Finanzas asignará los fondos
públicos a los integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico de
acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinados en los respectivos
Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de
Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
La Agencia Peruana
de Cooperación Internacional priorizará los proyectos de las entidades del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados
en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes
Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
Se
emitirán directivas y demás instrumentos necesarios en coordinación con los
sistemas de administración financiera y otros sistemas administrativos del
Estado a fin de asegurar una adecuada implementación de los planes en todos sus
niveles.
Se establecerán mecanismos de información compartida, transparente y
de rendición de
cuentas.
PROCESO
Es
importante delinear el qué y cómo se van a operativizar las acciones de Estado
definiendo objetivos y metas en el corto, mediano y largo plazo.
Para
ello es necesario, se conforme un equipo técnico de alto nivel con expertiz en
planeamiento, pospectiva, políticas públicas e incluso conocimiento de los
sistemas de la administración pública para impulsar la articulación
intersectorial, intergubernamental e interinstitucional en el logro de los
objetivos.
Este equipo deberá diseñar la metodología e instrumentos que
orienten la construcción de una visión compartida y concertada de futuro para
orientar la construcción de los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de
Largo y Mediano Plazo, tomando en consideración las demandas sociales, los
recursos, potencialidades, megatendencias, las oportunidades del mercado
internacional, los probables escenarios estratégicos futuros, así como las
lecciones aprendidas de los planes aplicados en ámbitos locales e internacional,
en un ejercicio prospectivo hacia esa visión compartida en cohesión
social.
La formulación de los planes estratégicos, en todos sus ámbitos
y niveles se diseñará bajo una dinámica de articulación a los planes y políticas
de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con los Planes
Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Para ello,
se propiciará la unificación de criterios y metodología para la elaboración de
líneas de base, indicadores y toda información relevante que sirva de insumo
para la toma de decisiones en materia de planeamiento estratégico y definición
de planes y políticas. Específicamente, se diseñaran Programas Estratégicos,
bajo el modelo lógico, en un análisis causal y de objetivos, que en una dinámica
vertical y horizontal, desencadenarán en catarata en los diversos niveles de
gobierno pero debidamente articulados y alineados.
Estos Programas
Estratégicos tendrán intervenciones de carácter intersectorial e
intergubernamental. Producto de su simultaneidad en la intervención coadyuvarán
al logro de resultados intermedios, finales y de impacto en el mediano y largo
plazo. Bajo este enfoque por resultados se costearán las actividades, llevando
al Presupuesto por Resultados.
La gestión estratégica
del Estado comprende el seguimiento de la ejecución de los planes, programas,
proyectos y objetivos prioritarios de desarrollo nacional; para ello se deberán
establecer los lineamientos a fin de organizar y orientar el seguimiento de los
Planes de Desarrollo de las entidades integrantes del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico.
Las entidades integrantes del Sistema Nacional
de Planeamiento Estratégico, deberán remitir a la instancia correspondiente un
informe de seguimiento a través del cual se determina si las actividades de los
planes, proyectos y programas estratégicos han sido ejecutadas de acuerdo a lo
programado. Asimismo, informarán sobre los principales problemas u obstáculos
que impiden o retrasan su cumplimiento, proponiendo medidas de corrección para
la retroalimentación.
Comprenderá la evaluación del logro de los
objetivos específicos de los Programas Estratégicos, emitiendo las orientaciones
metodológicas y otras del caso para su adecuada ejecución; informando de forma
periódica al Presidente de la República los avances, obstáculos y oportunidades
y el nivel de cumplimiento de resultados esperados de los planes, programas y
proyectos prioritarios de desarrollo nacional.
Asimismo, se deberá emitir
anualmente un informe dirigido al Presidente de la República sobre la situación
económica, social, ambiental e institucional del país con relación a los Planes
Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Se deberá
contar con un sistema de información, que integre todos los datos y la
información relevantes de los procesos de planeamiento estratégico; como soporte
de los procesos de planeamiento, seguimiento y evaluación de la gestión
estratégica del Estado, así como la publicación de este, bajo el principio de
transparencia.
Deberá estar interconectado entre los componentes del
SINAPLAN debiendo tener acceso a la información pública a través de los portales
de transparencia a fin de facilitar el seguimiento y evaluación del cumplimiento
de estos planes por parte de los
ciudadanos.
CONCLUSIONES
Necesidad de retomar el
planeamiento en el país, para conducir el proceso de formulación y difusión de
una visión compartida y concertada de futuro en sus diversos sectores, niveles
de gobierno, instituciones privadas y ciudadanos en general.
El SINAPLAN,
comprende los procesos de coordinación y articulación de las instituciones que
lo conforman, tanto en los ámbitos de los Poderes del Estado, organismos
autónomos, sectores y gobiernos subnacionales en todas las fases del proceso de
Planeamiento Estratégico, debiendo estar articulados a los objetivos de país o
mega objetivos. En adelante los PESEM, PEI’S, PDC (Planes de Desarrollo
Concertados), deberán articularse a estos ejes y a sus prioridades.
Del
mismo modo los PMIP (Programas Multianuales de Inversión Pública), PIP’s
(Proyectos de Inversión Pública) así como Presupuestos Participativos, deberán
guardar congruencia con los lineamientos, prioridades articulados a los ejes
nacionales, previa no objeción según sus niveles de autorización para la
aprobación en la alineación a los ejes.
El Planeamiento no sólo debe ser
un ámbito de actuación en el Sistema Administrativo sino también como un Sistema
Funcional, dado que tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas
públicas que requieren la participación de todas las entidades del Estado; lo
cual implicaría la modificación en la clasificación de los Sistemas
Administrativos en la LOPE a lo que añadiríamos en complementar el ámbito y rol
del SINAPLAN y el CEPLAN en el Sistema Funcional.
La LOPE en su Artículo
46° menciona como uno de sus Sistemas Administrativos el de Inversión Pública,
el cual está exclusivamente referido al uso de los Recursos Públicos por parte
del SNIP, es decir, en función a las metas financieras: Este marco mantenía
latente el vacio que existía de una entidad que defina, diseñe, priorice y
monitoree las metas físicas y financieras del país de forma articulada hacia
objetivos de país.
El Planeamiento por Resultados requiere de un esfuerzo
técnico por parte de quienes dirigen la construcción de este instrumento y tener
presente los avances en la materia que se vienen aplicando en otros países como
Brasil, Chile, México, Colombia y más aún rescatando la normatividad nacional en
lo concerniente al Presupuesto por Resultados, el cual en su primera fase de
Programación Estratégica no es más que un Planeamiento por Resultados.
Lamentablemente hasta la fecha, CEPLAN no emite directivas precisas ni enfoques
metodológicos con relación a la alineación de los ejes estratégicos propuestos
para el largo plazo ni mediano plazo; sin embargo, otra herramienta valiosa
también constituye la RD 002-2011-EF para el proceso de formulación del
presupuesto 2012.
En este sentido, debiera hallarse la condición de
interés para definir los objetivos y ejes estratégicos alineados a los mega
objetivos de largo plazo. Asimismo, el enfoque de planeamiento por resultados,
requiere un análisis de involucrados, de ahí lo participativo, a fin de que
mediante un análisis causal y de objetivos, recién se identifican los Ejes
Estratégicos y se desarrolla un análisis conceptual, prescriptivo y explicativo,
para sustentar la intervención y definir los lineamientos, prioridades,
objetivos específicos, metas e indicadores.
En cuanto a la metodología, no
hay lugar a discusión, ya que la experiencia internacional y los avances de
instrumentos complementarios a través del Ministerio de Economía y Finanzas, así
lo expresan, es el Planeamiento para una gestión por resultados.
Se hace
necesario el sustentar ante los diversos actores e incluso la cooperación
internacional a fin de lograr el reconocimiento de la necesidad de contar con
este instrumento de gestión y también de ser posible su financiamiento para su
construcción.
RECOMENDACIONES
El CEPLAN debiera
estar adscrito directamente a la Presidencia de la República como un organismo
autónomo que orienta metodológicamente el planeamiento en el país, asegurando la
congruencia hacia los objetivos de país, de los Poderes del Estado, Organismos
Constitucionalmente Autónomos y los diferentes niveles de gobierno. Debiendo
tener su autoridad máxima rango de Ministro y participación en los Consejos de
Ministros como órgano de asesoría en la información de la marcha del país al
Presidente de la República así como en la elaboración de los Informes de Gestión
del Presidente ante el Congreso de la República.
En este sentido, CEPLAN
debiera liderar el proceso de Implementación de Modernización de la Gestión del
Estado a través de un Comité Multidisciplinario para la
Reforma y Modernización del Estado.
Es necesario que CEPLAN como
tarea inmediata diseñe los instrumentos para la articulación intergubernamental,
intersectorial e interinstitucional en el marco del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico - SINAPLAN; quiere decir específicamente, diseñar
directivas e instructivos que definan la metodología y los procesos de diseño y
articulación de los planes sectoriales, de los gobiernos regionales,
provinciales y distritales a fin de asegurar el alineamiento conjunto en la
política nacional y subnacional hacia los mega objetivos.
Los Programas
Estratégicos en el marco del presupuesto por resultados, deben alinearse a los
objetivos de país, cabe señalar que en la actualidad, estos, en su primera fase
de diseño involucra una programación estratégica que no es más que un
planeamiento para el desarrollo, con un análisis conceptual, descriptivo y
explicativo que nos lleva a la construcción de un Modelo Lógico y a definir
objetivos, indicadores, metas y responsabilidades en los diferentes niveles de
gobierno; por lo tanto, se plasma la articulación del SINAPLAN en el
planeamiento para el desarrollo.
Conjuntamente con el Consejo Económico
Social, el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la
Pobreza, impulsar un PACTO FISCAL, a fin de definir las prioridades a financiar
y como no, acompañado de una efectiva Descentralización Fiscal, aún
pendiente.
El Estado ahorra costos futuros con un gobierno democrático,
sin corrupción, con fomento de la empresa nacional, con menos pobres, salud y
educación de calidad, redes de protección social, seguridad ciudadana,
gobernabilidad, protegiendo nuestros recursos naturales y promoviendo la
inclusión de los indígenas, no contactados, afrodescendientes, promoviendo una
real descentralización etc.
Son acciones en las que los técnicos con la
participación de la ciudadanía, debieran aportar para consensuar el modelo más
adecuado de Estado para nuestro país, con una real Planificación para el
Desarrollo e implementar una Reforma para lograr los objetivos de mediano y
largo plazo de superación de la pobreza e inclusión hacia una cohesión
social.
Finalmente, el fortalecer la institucionalidad en el planeamiento
permitirá:
- Contar con un instrumento que delinee el horizonte en el
mediano y largo plazo independientemente del tipo de gobierno que
asuma.
- Consensuar nuestras prioridades como país y tener claro que
somos diversos, pluriculturales, multiétnicos, pero con horizontes comunes donde
todos nos sintamos involucrados.
- Recobrar la Dirección e
Institucionalidad del Planeamiento Estratégico en el país.
- Determinar
lo que desde lo nacional, regional o local se quiere ser en el futuro,
incorporando lo intercultural, cosmovisiones, diversidades, territorial,
ambiental y sociocultural
- Tener una guía a largo plazo para las
decisiones estratégicas del país, región, provincias o distrito.
Determinar
una visión de futuro compartida.
