Valor Público en la Gestión Pública

Generalmente la idea de Valor Público nos remite al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones; pero también, “se crea valor sobre todo a través de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas y, prestándoles servicios de calidad”[1]

El Valor Público se define en función a dos esferas, una en función al beneficio generado para los usuarios/beneficiarios/ciudadanos directos y otra esfera en función al beneficio generado al responder a los intereses, aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía, comunidad. Los efectos e impactos que la sociedad recibe de la gestión del Estado, es lo que permite producir valor para la sociedad o bien contribuir para que ello ocurra.

Pero no basta que los ciudadanos expresen lo que ellos consideran valioso, sino será valioso en la medida que ellos, tanto individual como colectivamente, estén dispuestos a “renunciar a algo” por obtener Valor Público. El renunciar a algo no implica solamente un esfuerzo monetario (impuestos), sino también en el otorgamiento de poderes coercitivos al estado (para generar seguridad), revelar información privada, dar tiempo y otros recursos (sangre, donación de órganos), que contribuyen al desarrollo y la confianza en la sociedad asi como legitimidad en las acciones del Estado.

Los componentes del Valor Público son: los Servicios, los Resultados y la Confianza.

Los Servicios, están referidos a que los ciudadanos derivan beneficios del uso personal de servicios públicos en una lógica similar a los beneficios derivados del consumo de aquellos comprados del sector privado. La satisfacción de usuario es crítica para el valor público. Existe evidencia que la satisfacción es mayor en servicios considerados como importantes por los usuarios. Los esfuerzos para mejorar los niveles de satisfacción debieran basarse en un entendimiento de la importancia relativa de los diferentes factores en relación a la satisfacción, así como en la manera en que ésta varía a lo largo de diferentes áreas de servicio.

Los Resultados, están referidos a la gestión del Estado que busca cada vez más enfocar su atención en los resultados en función a los intereses, demandas y satisfacción de los ciudadanos.       Los resultados genuinos son hoy vistos como mejores metas que las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales corren el riesgo de ser distorsionadas.

La Confianza, está referida a la relación entre Ciudadanos y Estado que decanta de los servicios que influencian en la vida y la libertad (salud y seguridad), pero también el resto de servicios sociales que incluyen educación, baja criminalidad, bajo nivel de desempleo; así como confianza en la transparencia y equilibrio en las relaciones Estado y proveedores. Suele suceder que aún cuando se cumpla el servicio “formal” y las metas de resultado, una falla en la confianza podría destruir el valor público.

El enfoque de valor público fortalece el enfoque por resultados centrado en los ciudadanos ya que obliga a cambiar las interrogantes que nos hacemos en el diseño de políticas públicas y sus estrategias de implementación. Este cambio es clave frente a enfoques convencionales más centrados en lo procedimental administrativo, osea en las actividades y las entregas, sin necesariamente responder por el valor creado como consecuencia de esas actividades y entregas. La oferta de servicios es solo una oferta, hasta cuando no haya una apreciación de ellos por parte de un público receptor, esto es los ciudadanos. La oferta de cualquier bien o servicio no necesariamente genera valor; genera costos[2]. El valor se genera en la medida que un público reconozca el bien o el servicio como respuesta a una necesidad o preferencia y aprecie la calidad del bien o servicio como respuesta adecuada a la misma.

Se genera valor público a través de respuestas a problemas relevantes para los ciudadanos/usuarios o también a través de la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras, asimismo a través de procesos que construyen comunidad, ciudadanía, democracia y capital social, deliberación, participación, etc. En este sentido, los servidores públicos[3] deben gestionar servicios pertinentes y de calidad, pero a su vez tienen la obligación de informar, responder, rendir cuenta y tratar a todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos.

La creación de valor público en la generación de resultados aporta la exigencia de abandonar el espacio burocrático o tecnocrático de un entender abstracto de lo que constituye el "bien común"[4] y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el ciudadano prefiere y prioriza, por ende, lo que genera valor para el "público"; también aporta una claridad conceptual asociada con la lógica de una cadena de valor-resultados y centrarse en la acción intersectorial con procesos que efectivamente generen resultados, a través de productos (bienes y servicios) con Impactos o resultados, que generan Confianza que se expresa en la relación Ciudadanos-Estado.

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[1] Valor Público: un enfoque integral para la gestión de políticas. Marco Moreno. Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-CEPAL. Mayo 2009

[2] IBIDEM

[3] Llámese servidores públicos a autoridades, funcionarios, directores, especialistas, asistentes, auxiliares y toda jerarquía en la administración pública.

[4] Valor Público: un enfoque integral para la gestión de políticas. Marco Moreno. Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-CEPAL. Mayo 2009.

Apuntes sobre la coordinación e intersectorialidad en la gestión descentralizada - Perú

Las acciones sectoriales aisladas no garantizan resultados por sí mismas, sino a través de intervenciones del Estado desde diversos ámbitos, en una simultaneidad, transversalización, coordinación, intersectorialidad, articulación y alineamiento en los diferentes niveles de gobierno y con la participación de diversos actores con una gestión descentralizada territorial en una cadena de valor, es decir una intersectorialidad, de no ser así, sin identificar resultados en función a los ciudadanos con implementación multinivel, mirando el territorio, no se tendrán resultados e impactos en beneficio del ciudadano.

El desafío para consolidar la Gestión Descentralizada es definir Modelos de Gestión Descentralizada con Enfoque Territorial o Modelos Específicos[1], lo cual debiera desarrollarse bajo principios de corresponsabilidad, complementariedad y subsidiariedad, en un trabajo articulado y concertado entre los tres niveles de gobierno, a manera de permitir acercar más el Estado a la población, con eficiencia en la prestación de los servicios públicos en el territorio, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, con pleno respeto de las libertades y derechos ciudadanos, teniendo en cuenta los enfoques de territorialidad, de inclusión, equidad, igualdad de oportunidades, género e interculturalidad.

La Política de Modernización de la Gestión Pública, señala como objetivos específicos, entre otros, promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales; así como fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.

En este sentido, siendo el Perú un Estado unitario y descentralizado, se requiere articular y alinear la acción de sus niveles de gobierno, a manera de asegurar el logro de objetivos de política nacional que contribuyan a equiparar las oportunidades de desarrollo a las que pueden acceder sus ciudadanos en cualquier lugar del país.

Si bien el proceso de descentralización ha estado básicamente impulsado por la voluntad política de dirigentes y funcionarios; sin embargo, su implementación requiere aún de orientaciones, instrumentos técnicos adecuados, pues surgen una serie de problemas vinculados a la escasa articulación de las políticas públicas añadida a la débil capacidad gestión y de cooperación entre actores y niveles de gobierno.

En este sentido, siendo la coordinación[2] definida como el proceso de creación o utilización de reglas de decisión por el que dos o más actores se ocupan colectivamente de un entorno de trabajo compartido, la necesidad de coordinación surge de la interdependencia, del hecho que dos unidades de las mismas o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo; lo cual constituye un reto, pues la coordinación que involucra a diferentes niveles de gobierno para garantizar una provisión de bienes y servicios que generen valor para los ciudadanos, requiere procesos de coordinación que creen condiciones para la cooperación y colaboración entre actores involucrados y niveles de gobierno.

Para una eficaz coordinación, es necesario partir de aspectos básicos o criterios[3] como la definición de objetivos estratégicos, sistemas de información, comunicación, monitoreo y evaluación, participación de los actores claves así como espacios de diálogo y deliberación para lograr consensos. Así, para que las políticas públicas se mantengan coordinadas hasta llegar a los ciudadanos, se requiere poner en juego mecanismos efectivos de coordinación y cooperación con estas características y criterios, entre los niveles de gobierno y los ciudadanos de su jurisdicción.

La coordinación también es parte de un proceso social, político y técnico a la vez, por lo que se deben tomar en cuenta las consideraciones del contexto, interculturalidad, influencias político-partidarias entre otras, ya que, sea por coincidencia o no, muchas veces contribuye a comprender mejor el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales, como procesos paralelos informales, complementando la dimensión técnica que tiene especial importancia en la metodología para la definición de objetivos, indicadores, metas, que involucrarán su financiamiento-presupuesto debidamente sustentado.

De acuerdo a Repetto, se entiende por coordinación “al proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo (o re definiendo en caso de su pre-existencia) un sistema de reglas de juego formales e informales a través de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar, mas alla de intereses e ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre si.”[4]

La coordinación como proceso, apunta a vincular entre sí a diversas entidades y agentes públicos con el fin de complementar sus recursos y capacidades y articular objetivos y acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales. Esta es una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en curso, en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de múltiples materias de competencia compartida en un territorio.

La coordinación es importante para asegurar que los niveles de gobierno e instituciones que implementan las políticas públicas no dupliquen acciones, redundancias o inconsistencias, incorporando la transversalidad, como instrumento intraorganizativo que no afectará la gestión operativa sino más bien el diseño de los objetivos, la planeación y la evaluación[5], lo cual generalmente está asociado a la protección de derechos (inclusión, género, equidad, interculturalidad) u otros denominados “ejes transversales”.

La transversalidad no es un concepto interorganizacional, pero la intersectorialidad si lo es, siendo no solo sinónimo de coordinación interinstitucional, sino que se traduce en integración, que incluye un ingrediente político e implica un grado de intensidad más alto de relación entre los sectores que la coordinación.[6] Al respecto, Granier señala en extremo que, quien es responsable de determinadas metas sectoriales o temporales, no necesariamente suele tener la capacidad para sintetizar y concretar de manera adecuada la visión estratégica de largo plazo que define al gobierno (Estado) en su conjunto”[7]

En este sentido, el gobierno conductor debe mantener la cohesión social y procurar a la vez un cambio estructural estableciendo previamente vínculos de articulación entre los sectores con competencia en la materia[8], respetando y fortaleciendo la autonomía de los diferentes niveles de gobierno así como de actores e instituciones que confluyen en la implementación de las políticas públicas en cada territorio, hacia objetivos comunes de largo plazo.

La intersectorialidad, implica que diversos sectores no solo entreguen a un mismo público objetivo los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada, atiendan las necesidades, demandas o prevengan problemas de esos ciudadanos – público objetivo, pues las causas pueden ser diversas y estar relacionadas en sus orígenes. 

La intersectorialidad crea mejores soluciones porque permite compartir recursos (saberes, experiencias, medio de influencia, recursos económicos etc.) que se asignan a cada sector y nivel de gobierno, sea público o privado, asociado con la transformación (producción) de servicios públicos de modo tal que propenden a un cambio integral en los sujetos sociales mismos.[9]

Un aspecto a disernir en la intersectorialidad es el grado de control o influencia que cada sector tiene sobre un objetivo o resultado previsto, pues cuando varios sectores comparten el control de una cuestión o cuando un sector desea influir en un objetivo sobre el cual tiene menos control, la acción intersectorial suele ser la más apropiada.[10]. La coordinación intersectorial pues, impulsa la integración de diversos sectores, sobre la base de Políticas y Planes con una dirección macro política, es decir relativos a objetivos de política nacional hacia los cuales deben mirar los tres niveles de gobierno en su accionar en un alineamiento en la consecución de estos objetivos de política nacional.

Pensar intersectorialmente no sólo es un desafío técnico sino también cultural, en tanto requiere de un aprendizaje y supone instaurar nuevos valores,[11] con particularidades relativas a actores de sectores de diversas políticas públicas; pues involucra tanto prácticas horizontales como verticales; con una dimensión política, que está dada por el apoyo y el compromiso de las autoridades; una dimensión técnica dada por lineamientos de política, orientaciones, instrumentos, enfoques metodológicos y porsupuesto en una dinámica participativa y consensuada, con definición de metas comunes a alcanzar y el establecimiento de indicadores compartidos respecto de su logro con el debido financiamiento-presupuesto.

El funcionamiento eficaz de mecanismos institucionalizados o no, de encuentro, diálogo y coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles de gobierno y demás actores, deberá posibilitar una articulación intersectorial efectiva a nivel del gobierno nacional que deberá correlacionarse con una articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas públicas en cada ámbito territorial, lo cual propiciará la generación de valor público[12], desde el servicio público que brinda el Estado, con resultados para beneficio y satisfacción de sus ciudadanos, induciendo a la confianza y legitimidad en las intervenciones.

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[1] Directiva N° 001-2014-PCM/SD. Directiva para la Formulación e Implementación de Modelos Específicos de Gestión Descentralizada de los Servicios Públicos.

[2] Peters. “La coordinación como concepto se refiere a “la necesidad de asegurar que las distintas organizaciones, públicas y privadas, responsables de la formación de las políticas públicas, trabajen juntas para no producir redundancia ni brechas en la entrega de los servicios” 1998.

[3] Licha Isabel, Molina Carlos y Repetto Fabián. INDES BID 2007

[4] Repetto Fabián, “La dimensión política de la coordinación de programas y políticas sociales: una aproximación teórica y algunas referencias prácticas en América Latina”. 2005

[5] Serra Albert. “La gestión transversal: Expectativas y resultados”. CLAD Reforma y Democracia, núm. 32. 2005.

[6] Cunill-Grau Nuria, La intersectorialidad en las nuevas políticas sociales, un acercamiento analítico-conceptual. Stgo. 2013.

[7] Garnier Leonardo, “Función de coordinación de planes y políticas”. 2004

[8] Prats Joan. Gobernar en tiempos de turbulencias. Instituto Internacional de Catalunya. 2002.

[9] Cordero María Julia, Políticas Públicas para el Desarrollo Local. Mendoza 2010.

[10] Organización Mundial de la Salud - OMS. Equidad en salud a través de la acción intersectorial: Un análisis de estudios de casos en 18 países, informe presentado a la Agencia de Salud Pública de Canadá. 2008.

[11] La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política social. Nuria Cunill Grau. Julio 2005

[12] Según la Real Academia Española, la palabra “valor” significa: grado de utilidad o aptitud de las cosas, para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite. A diferencia del sector privado, en el sector estatal son los ciudadanos quienes determinan lo que debe hacer el Estado, expresado mediante procesos de deliberación y representación política.