Las acciones
sectoriales aisladas no garantizan resultados por sí mismas, sino a través de
intervenciones del Estado desde diversos ámbitos, en una simultaneidad,
transversalización, coordinación, intersectorialidad, articulación y alineamiento
en los diferentes niveles de gobierno y con la participación de diversos
actores con una gestión descentralizada territorial en una cadena de valor, es
decir una intersectorialidad, de no ser así, sin identificar resultados en
función a los ciudadanos con implementación multinivel, mirando el territorio,
no se tendrán resultados e impactos en beneficio del ciudadano.
El desafío para
consolidar la Gestión Descentralizada es definir Modelos de Gestión
Descentralizada con Enfoque Territorial o Modelos Específicos[1],
lo cual debiera desarrollarse bajo principios de corresponsabilidad, complementariedad
y subsidiariedad, en un trabajo articulado y concertado entre los tres niveles
de gobierno, a manera de permitir acercar más el Estado a la población, con
eficiencia en la prestación de los servicios públicos en el territorio,
priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, con pleno respeto de
las libertades y derechos ciudadanos, teniendo en cuenta los enfoques de
territorialidad, de inclusión, equidad, igualdad de oportunidades, género e
interculturalidad.
La Política de Modernización
de la Gestión Pública, señala como objetivos específicos, entre otros, promover,
apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con
entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar
la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la
articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales; así como
fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una
coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de
gobierno.
En este
sentido, siendo el Perú un Estado unitario y descentralizado, se requiere
articular y alinear la acción de sus niveles de gobierno, a manera de asegurar
el logro de objetivos de política nacional que contribuyan a equiparar las
oportunidades de desarrollo a las que pueden acceder sus ciudadanos en
cualquier lugar del país.
Si bien el proceso de
descentralización ha estado básicamente impulsado por la voluntad política de
dirigentes y funcionarios; sin embargo, su implementación requiere aún de
orientaciones, instrumentos técnicos adecuados, pues surgen una serie de
problemas vinculados a la escasa articulación de las políticas públicas añadida
a la débil capacidad gestión y de cooperación entre actores y niveles de
gobierno.
En este sentido, siendo
la coordinación[2]
definida como el proceso de creación o utilización de reglas de decisión por el
que dos o más actores se ocupan colectivamente de un entorno de trabajo
compartido, la necesidad de coordinación surge de la interdependencia, del
hecho que dos unidades de las mismas o diferentes organizaciones compartan un
entorno de trabajo; lo cual constituye un reto, pues la coordinación que
involucra a diferentes niveles de gobierno para garantizar una provisión de
bienes y servicios que generen valor para los ciudadanos, requiere procesos de
coordinación que creen condiciones para la cooperación y colaboración entre
actores involucrados y niveles de gobierno.
Para una
eficaz coordinación, es necesario partir de aspectos básicos o criterios[3] como la definición
de objetivos estratégicos, sistemas de información, comunicación, monitoreo y
evaluación, participación de los actores claves así como espacios de diálogo y
deliberación para lograr consensos. Así, para
que las políticas públicas se mantengan coordinadas hasta llegar a los
ciudadanos, se requiere poner en juego mecanismos efectivos de coordinación y
cooperación con estas características y criterios, entre los niveles de
gobierno y los ciudadanos de su jurisdicción.
De acuerdo
a Repetto, se entiende por coordinación “al proceso mediante el cual se va
generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos
involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en
dicho proceso se va construyendo (o re definiendo en caso de su pre-existencia)
un sistema de reglas de juego formales e informales a través de las cuales los
actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar, mas alla de
intereses e ideologías particulares, habitualmente en conflicto entre si.”[4]
La coordinación como
proceso, apunta a vincular entre sí a diversas entidades y agentes públicos con
el fin de complementar sus recursos y capacidades y articular objetivos y
acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales. Esta es una
necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en curso,
en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de
múltiples materias de competencia compartida en un territorio.
La
coordinación es importante para asegurar que los niveles de gobierno e
instituciones que implementan las políticas públicas no dupliquen acciones,
redundancias o inconsistencias, incorporando la transversalidad, como instrumento intraorganizativo que no afectará
la gestión operativa sino más bien el diseño de los objetivos, la planeación y
la evaluación[5], lo cual generalmente está
asociado a la protección de derechos (inclusión, género, equidad,
interculturalidad) u otros denominados “ejes transversales”.
La
transversalidad no es un concepto interorganizacional, pero la intersectorialidad si lo es, siendo no
solo sinónimo de coordinación interinstitucional, sino que se traduce en
integración, que incluye un ingrediente político e implica un grado de intensidad
más alto de relación entre los sectores que la coordinación.[6]
Al respecto, Granier señala en extremo que, quien
es responsable de determinadas metas sectoriales o temporales, no
necesariamente suele tener la capacidad para sintetizar y concretar de manera
adecuada la visión estratégica de largo plazo que define al gobierno (Estado)
en su conjunto”[7]
En este
sentido, el gobierno conductor debe mantener la cohesión social y procurar a la
vez un cambio estructural estableciendo previamente vínculos de articulación
entre los sectores con competencia en la materia[8],
respetando y fortaleciendo la autonomía de los diferentes niveles de gobierno
así como de actores e instituciones que confluyen en la implementación de las
políticas públicas en cada territorio, hacia objetivos comunes de largo plazo.
La
intersectorialidad, implica que diversos sectores no solo entreguen a un mismo
público objetivo los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada, atiendan las necesidades,
demandas o prevengan problemas de esos ciudadanos – público objetivo, pues las
causas pueden ser diversas y estar relacionadas en sus orígenes.
La
intersectorialidad crea mejores soluciones porque permite compartir recursos
(saberes, experiencias, medio de influencia, recursos económicos etc.) que se
asignan a cada sector y nivel de gobierno, sea público o privado, asociado con
la transformación (producción) de servicios públicos de modo tal que propenden
a un cambio integral en los sujetos sociales mismos.[9]
Un aspecto a disernir en la intersectorialidad es el grado de control o
influencia que cada sector tiene sobre un objetivo o resultado previsto, pues
cuando varios sectores comparten el control de una cuestión o cuando un sector
desea influir en un objetivo sobre el cual tiene menos control, la acción
intersectorial suele ser la más apropiada.[10]. La coordinación
intersectorial pues, impulsa la
integración de diversos sectores, sobre la base de Políticas y Planes con una dirección
macro política, es decir relativos a objetivos de política nacional hacia los
cuales deben mirar los tres niveles de gobierno en su accionar en un alineamiento en la consecución de estos
objetivos de política nacional.
Pensar
intersectorialmente no sólo es un desafío técnico sino también cultural, en
tanto requiere de un aprendizaje y supone instaurar nuevos valores,[11]
con particularidades relativas a actores de sectores de diversas políticas públicas; pues involucra
tanto prácticas horizontales como verticales; con una dimensión
política, que está dada por el apoyo y el compromiso de las autoridades; una
dimensión técnica dada por lineamientos de política, orientaciones,
instrumentos, enfoques metodológicos y porsupuesto en una dinámica
participativa y consensuada, con definición de metas comunes a alcanzar y el
establecimiento de indicadores compartidos respecto de su logro con el debido
financiamiento-presupuesto.
El funcionamiento
eficaz de mecanismos institucionalizados o no, de encuentro, diálogo y
coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles de
gobierno y demás actores, deberá posibilitar una articulación intersectorial
efectiva a nivel del gobierno nacional que deberá correlacionarse con una
articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos
niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas públicas en
cada ámbito territorial, lo cual propiciará la generación de valor público[12],
desde el servicio público que brinda el Estado, con resultados para beneficio y
satisfacción de sus ciudadanos, induciendo a la confianza y legitimidad en las
intervenciones.
[1] Directiva
N° 001-2014-PCM/SD. Directiva para la Formulación e Implementación de Modelos
Específicos de Gestión Descentralizada de los Servicios Públicos.
[2] Peters. “La coordinación como concepto se refiere
a “la necesidad de asegurar que las distintas organizaciones, públicas y
privadas, responsables de la formación de las políticas públicas, trabajen
juntas para no producir redundancia ni brechas en la entrega de los servicios”
1998.
[4] Repetto Fabián, “La dimensión política de la
coordinación de programas y políticas sociales: una aproximación teórica y
algunas referencias prácticas en América Latina”. 2005
[5] Serra Albert. “La gestión
transversal: Expectativas y resultados”. CLAD Reforma y Democracia, núm. 32. 2005.
[6] Cunill-Grau Nuria, La
intersectorialidad en las nuevas políticas sociales, un acercamiento
analítico-conceptual. Stgo. 2013.
[10] Organización Mundial de la Salud - OMS. Equidad en salud a través de la acción
intersectorial: Un análisis de estudios de casos en 18 países,
informe presentado a la Agencia de Salud Pública de Canadá. 2008.
[11] La intersectorialidad en el
gobierno y gestión de la política social.
Nuria Cunill Grau. Julio 2005
[12] Según la Real Academia Española,
la palabra “valor” significa: grado de utilidad o aptitud de las cosas, para satisfacer las necesidades
o proporcionar bienestar o deleite. A diferencia del
sector privado, en el sector estatal son los ciudadanos quienes determinan lo que
debe hacer el Estado, expresado mediante procesos de deliberación y
representación política.
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