Planeamiento Estratégico por Resultados para delinear la Hoja de Ruta hacia el desarrollo con inclusión
ANTECEDENTES
En la década anterior, en junio de 1992, el Gobierno de entonces, decidió cerrar el Instituto Nacional de Planificación – INP, dos meses después de disolver el Congreso de la República, teniendo el MEF las acciones dirigidas a lograr el equilibrio en las variables macroeconómicas bajo el Consenso de Washington. Desde aquella receta, tal equilibrio no ha permitido acortar las brechas de pobreza, conflictos socio ambientales, inseguridad y otras limitantes al desarrollo humano integral e inclusivo.
En el año 2002, en el marco del Acuerdo Nacional, se estableció como Quinta Política de Estado e lograr un “Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes”. Igualmente en la Ley N° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se expresa la necesidad del diseño de un Plan Estratégico de país en un marco de una Gestión por Resultados; lo cual, involucra una Reforma Integral del Estado, acción que hasta la fecha no se ha intentado de forma concreta.
La Vigesimocuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional, referida a la “Afirmación de un estado eficiente y transparente”, establece el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos; que promueve el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios públicos; que se atiendan las demandas de la población y asegure su participación en la gestión.
De acuerdo a la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta, en la concertación con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida con planes multianuales estratégicos y sustentables. Asimismo, se establece la institucionalización de una gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, de la planificación estratégica concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
En mayo del 2005, se promulga la Ley Nº 28522.- Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país. El CEPLAN se crea como un Organismo Público Descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros que reporta al Presidente de la República.
En julio del 2005, mediante Decreto Supremo N° 054-2005 se aprueba el Reglamento de la Ley N| 28522 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN.
En el 2007, con la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se establecieron normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo; considerando el principio de servicio al ciudadano, impulsando profundizar el proceso de descentralización y modernización. Esta misma norma, señala respecto a la Presidencia del Consejo de Ministros “Coordinar la planificación estratégica y concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento - SINAPLAN” y precisa en cuanto a los Ministerios “Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales”.
En junio del 2008, mediante Decreto Legislativo Nº 1088, se deroga la Ley Nº 28522 con excepción de la SEGUNDA, TERCERA, CUARTA, QUINTA, SEXTA y SEPTIMA Disposiciones Complementarias y también se deroga el Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM para aprobar la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.
En septiembre del 2010, se ha emitido el Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, el cual aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado.
En la sesión del Acuerdo Nacional del 18 de marzo del 2011, se aprobó la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN.
La RD Nº 002-2011-EF/76.01, del MEF referida al proceso de formulación del presupuesto 2012, hace mención a una lista referencial de Resultados Finales. En coordinación con el CEPLAN, se ha convocado a los Sectores para validar dichos Resultados Finales e incluir nuevos, de ser el caso, tomando como referencia al Plan Estratégico Nacional y Planes Sectoriales, Objetivos del Milenio y políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
En Junio del 2011, mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, propuesto por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, el cual contiene 6 mega objetivos de país para el largo plazo: 1) Derechos fundamentales y dignidad de las personas; 2) Oportunidades y acceso a los servicios; 3) Estado y Gobernabilidad; 4) Economía, Competitividad y Empleo; 5) Desarrollo regional e Infraestructura y, 6) Recursos Naturales.
JUSTIFICACION
En el Plan de Reforma de Programas Sociales, se determinaron diversos factores que limitaban la intervención del gobierno en materia social, siendo, entre otros: “la falta de un sistema de Planeamiento que determine, objetivos, metas, resultados de corto, mediano y largo plazo; elevada desarticulación de las intervenciones sociales; ausencia de sistemas efectivos de monitoreo y evaluación….”
Por otro lado, la Ley N° 27293 de creación del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP, señala que éste "... tiene por finalidad optimizar el uso de los Recursos Públicos..." Lo cierto es que esta descripción no garantiza que, intervenciones puntuales, aún con Declaración de Viabilidad, tengan un enfoque articulado hacia un desarrollo estratégico armonioso que nos lleve a mega objetivos, con resultados e impacto inclusivo y en equidad. Es evidente que se mantiene un vacio en la Planificación del país, el cual no ha sido cubierto por institución alguna en ausencia del ex INP, es decir, una entidad que defina, diseñe, priorice y monitoree las metas físicas y financieras del país de forma articulada hacia objetivos de país.
Cabe señalar que el Decreto Legislativo Nº 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico y del Centro de Planeamiento Estratégico en su Segunda Disposición Complementaria Transitoria, da un horizonte de 3 años, es decir al 2011, con acciones para sentar la institucionalidad de CEPLAN, pero no señala que en esos 3 años deberá presentar la propuesta de Plan Estratégico, sino mas bien, revisar y verificar el alineamiento del financiamiento con los planes definidos a la fecha con el fin de promover las reformas necesarias. Sin embargo, CEPLAN no ha ejercido este rol a cabalidad, estando pendiente mas bien, fortalecer su liderazgo y tecnicismo, para dar pie a definir el tipo de Estado que se requiere y el proceso de Reforma, a la par de promover con el Acuerdo Nacional un Pacto Fiscal.
El Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, emitido en setiembre del 2010, aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado, sin embargo, expresa cierta desarticulación con los lineamientos y mega objetivos de país.
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OBJETIVO
Necesidad de delinear y definir objetivos y prioridades para el corto, mediano y largo plazo, para lo cual debe definirse una metodología e instrumentos para su construcción a nivel nacional, asegurando articulación y alineamiento intergubernamental, intersectorial e interinstitucional.
Para ello, la Planificación Estratégica para el Desarrollo con un enfoque por resultados permitirá una gestión pública centrada en el desempeño y en las mejoras sostenibles.
Esta, proporciona un marco coherente para la ruta hacia el desarrollo, en la cual la información del desempeño facilita una mejor toma de decisiones y permite una asignación presupuestal con eficacia, minimizar los riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados.
COORDINACION
El Consejo Económico y Social, integrado por empresarios, trabajadores y representantes de la sociedad civil; será un órgano consultivo de evaluación y validación de las políticas públicas, que se implementen en el marco de los mega objetivos de largo y mediano plazo.
Con carácter temporal y específico se conformarán Comités Multidisciplinarios como instancias técnicas especializadas integrados por expertos provenientes del sector público, académico y/o privado, nacionales y/o extranjeros, con la finalidad de abordar y estudiar temas prioritarios para la gestión estratégica del Estado.
El Sistema Nacional de Inversión Pública aprobará los proyectos de inversión de las entidades del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo, los cuales deberán estar programados en sus respectivos Planes Operativos Institucionales.
El Ministerio de Economía y Finanzas asignará los fondos públicos a los integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional priorizará los proyectos de las entidades del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
Se emitirán directivas y demás instrumentos necesarios en coordinación con los sistemas de administración financiera y otros sistemas administrativos del Estado a fin de asegurar una adecuada implementación de los planes en todos sus niveles.
Se establecerán mecanismos de información compartida, transparente y de rendición de cuentas.
PROCESO
Es importante delinear el qué y cómo se van a operativizar las acciones de Estado definiendo objetivos y metas en el corto, mediano y largo plazo.
Para ello es necesario, se conforme un equipo técnico de alto nivel con expertiz en planeamiento, pospectiva, políticas públicas e incluso conocimiento de los sistemas de la administración pública para impulsar la articulación intersectorial, intergubernamental e interinstitucional en el logro de los objetivos.
Este equipo deberá diseñar la metodología e instrumentos que orienten la construcción de una visión compartida y concertada de futuro para orientar la construcción de los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo, tomando en consideración las demandas sociales, los recursos, potencialidades, megatendencias, las oportunidades del mercado internacional, los probables escenarios estratégicos futuros, así como las lecciones aprendidas de los planes aplicados en ámbitos locales e internacional, en un ejercicio prospectivo hacia esa visión compartida en cohesión social.
La formulación de los planes estratégicos, en todos sus ámbitos y niveles se diseñará bajo una dinámica de articulación a los planes y políticas de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Para ello, se propiciará la unificación de criterios y metodología para la elaboración de líneas de base, indicadores y toda información relevante que sirva de insumo para la toma de decisiones en materia de planeamiento estratégico y definición de planes y políticas. Específicamente, se diseñaran Programas Estratégicos, bajo el modelo lógico, en un análisis causal y de objetivos, que en una dinámica vertical y horizontal, desencadenarán en catarata en los diversos niveles de gobierno pero debidamente articulados y alineados.
Estos Programas Estratégicos tendrán intervenciones de carácter intersectorial e intergubernamental. Producto de su simultaneidad en la intervención coadyuvarán al logro de resultados intermedios, finales y de impacto en el mediano y largo plazo. Bajo este enfoque por resultados se costearán las actividades, llevando al Presupuesto por Resultados.
La gestión estratégica del Estado comprende el seguimiento de la ejecución de los planes, programas, proyectos y objetivos prioritarios de desarrollo nacional; para ello se deberán establecer los lineamientos a fin de organizar y orientar el seguimiento de los Planes de Desarrollo de las entidades integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
Las entidades integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, deberán remitir a la instancia correspondiente un informe de seguimiento a través del cual se determina si las actividades de los planes, proyectos y programas estratégicos han sido ejecutadas de acuerdo a lo programado. Asimismo, informarán sobre los principales problemas u obstáculos que impiden o retrasan su cumplimiento, proponiendo medidas de corrección para la retroalimentación.
Comprenderá la evaluación del logro de los objetivos específicos de los Programas Estratégicos, emitiendo las orientaciones metodológicas y otras del caso para su adecuada ejecución; informando de forma periódica al Presidente de la República los avances, obstáculos y oportunidades y el nivel de cumplimiento de resultados esperados de los planes, programas y proyectos prioritarios de desarrollo nacional.
Asimismo, se deberá emitir anualmente un informe dirigido al Presidente de la República sobre la situación económica, social, ambiental e institucional del país con relación a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Se deberá contar con un sistema de información, que integre todos los datos y la información relevantes de los procesos de planeamiento estratégico; como soporte de los procesos de planeamiento, seguimiento y evaluación de la gestión estratégica del Estado, así como la publicación de este, bajo el principio de transparencia.
Deberá estar interconectado entre los componentes del SINAPLAN debiendo tener acceso a la información pública a través de los portales de transparencia a fin de facilitar el seguimiento y evaluación del cumplimiento de estos planes por parte de los ciudadanos.
CONCLUSIONES
Necesidad de retomar el planeamiento en el país, para conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro en sus diversos sectores, niveles de gobierno, instituciones privadas y ciudadanos en general.
El SINAPLAN, comprende los procesos de coordinación y articulación de las instituciones que lo conforman, tanto en los ámbitos de los Poderes del Estado, organismos autónomos, sectores y gobiernos subnacionales en todas las fases del proceso de Planeamiento Estratégico, debiendo estar articulados a los objetivos de país o mega objetivos. En adelante los PESEM, PEI’S, PDC (Planes de Desarrollo Concertados), deberán articularse a estos ejes y a sus prioridades.
Del mismo modo los PMIP (Programas Multianuales de Inversión Pública), PIP’s (Proyectos de Inversión Pública) así como Presupuestos Participativos, deberán guardar congruencia con los lineamientos, prioridades articulados a los ejes nacionales, previa no objeción según sus niveles de autorización para la aprobación en la alineación a los ejes.
El Planeamiento no sólo debe ser un ámbito de actuación en el Sistema Administrativo sino también como un Sistema Funcional, dado que tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas las entidades del Estado; lo cual implicaría la modificación en la clasificación de los Sistemas Administrativos en la LOPE a lo que añadiríamos en complementar el ámbito y rol del SINAPLAN y el CEPLAN en el Sistema Funcional.
La LOPE en su Artículo 46° menciona como uno de sus Sistemas Administrativos el de Inversión Pública, el cual está exclusivamente referido al uso de los Recursos Públicos por parte del SNIP, es decir, en función a las metas financieras: Este marco mantenía latente el vacio que existía de una entidad que defina, diseñe, priorice y monitoree las metas físicas y financieras del país de forma articulada hacia objetivos de país.
El Planeamiento por Resultados requiere de un esfuerzo técnico por parte de quienes dirigen la construcción de este instrumento y tener presente los avances en la materia que se vienen aplicando en otros países como Brasil, Chile, México, Colombia y más aún rescatando la normatividad nacional en lo concerniente al Presupuesto por Resultados, el cual en su primera fase de Programación Estratégica no es más que un Planeamiento por Resultados. Lamentablemente hasta la fecha, CEPLAN no emite directivas precisas ni enfoques metodológicos con relación a la alineación de los ejes estratégicos propuestos para el largo plazo ni mediano plazo; sin embargo, otra herramienta valiosa también constituye la RD 002-2011-EF para el proceso de formulación del presupuesto 2012.
En este sentido, debiera hallarse la condición de interés para definir los objetivos y ejes estratégicos alineados a los mega objetivos de largo plazo. Asimismo, el enfoque de planeamiento por resultados, requiere un análisis de involucrados, de ahí lo participativo, a fin de que mediante un análisis causal y de objetivos, recién se identifican los Ejes Estratégicos y se desarrolla un análisis conceptual, prescriptivo y explicativo, para sustentar la intervención y definir los lineamientos, prioridades, objetivos específicos, metas e indicadores.
En cuanto a la metodología, no hay lugar a discusión, ya que la experiencia internacional y los avances de instrumentos complementarios a través del Ministerio de Economía y Finanzas, así lo expresan, es el Planeamiento para una gestión por resultados.
Se hace necesario el sustentar ante los diversos actores e incluso la cooperación internacional a fin de lograr el reconocimiento de la necesidad de contar con este instrumento de gestión y también de ser posible su financiamiento para su construcción.
RECOMENDACIONES
El CEPLAN debiera estar adscrito directamente a la Presidencia de la República como un organismo autónomo que orienta metodológicamente el planeamiento en el país, asegurando la congruencia hacia los objetivos de país, de los Poderes del Estado, Organismos Constitucionalmente Autónomos y los diferentes niveles de gobierno. Debiendo tener su autoridad máxima rango de Ministro y participación en los Consejos de Ministros como órgano de asesoría en la información de la marcha del país al Presidente de la República así como en la elaboración de los Informes de Gestión del Presidente ante el Congreso de la República.
En este sentido, CEPLAN debiera liderar el proceso de Implementación de Modernización de la Gestión del Estado a través de un Comité Multidisciplinario para la Reforma y Modernización del Estado.
Es necesario que CEPLAN como tarea inmediata diseñe los instrumentos para la articulación intergubernamental, intersectorial e interinstitucional en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN; quiere decir específicamente, diseñar directivas e instructivos que definan la metodología y los procesos de diseño y articulación de los planes sectoriales, de los gobiernos regionales, provinciales y distritales a fin de asegurar el alineamiento conjunto en la política nacional y subnacional hacia los mega objetivos.
Los Programas Estratégicos en el marco del presupuesto por resultados, deben alinearse a los objetivos de país, cabe señalar que en la actualidad, estos, en su primera fase de diseño involucra una programación estratégica que no es más que un planeamiento para el desarrollo, con un análisis conceptual, descriptivo y explicativo que nos lleva a la construcción de un Modelo Lógico y a definir objetivos, indicadores, metas y responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno; por lo tanto, se plasma la articulación del SINAPLAN en el planeamiento para el desarrollo.
Conjuntamente con el Consejo Económico Social, el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, impulsar un PACTO FISCAL, a fin de definir las prioridades a financiar y como no, acompañado de una efectiva Descentralización Fiscal, aún pendiente.
El Estado ahorra costos futuros con un gobierno democrático, sin corrupción, con fomento de la empresa nacional, con menos pobres, salud y educación de calidad, redes de protección social, seguridad ciudadana, gobernabilidad, protegiendo nuestros recursos naturales y promoviendo la inclusión de los indígenas, no contactados, afrodescendientes, promoviendo una real descentralización etc.
Son acciones en las que los técnicos con la participación de la ciudadanía, debieran aportar para consensuar el modelo más adecuado de Estado para nuestro país, con una real Planificación para el Desarrollo e implementar una Reforma para lograr los objetivos de mediano y largo plazo de superación de la pobreza e inclusión hacia una cohesión social.
Finalmente, el fortalecer la institucionalidad en el planeamiento permitirá:
- Contar con un instrumento que delinee el horizonte en el mediano y largo plazo independientemente del tipo de gobierno que asuma.
- Consensuar nuestras prioridades como país y tener claro que somos diversos, pluriculturales, multiétnicos, pero con horizontes comunes donde todos nos sintamos involucrados.
- Recobrar la Dirección e Institucionalidad del Planeamiento Estratégico en el país.
- Determinar lo que desde lo nacional, regional o local se quiere ser en el futuro, incorporando lo intercultural, cosmovisiones, diversidades, territorial, ambiental y sociocultural
- Tener una guía a largo plazo para las decisiones estratégicas del país, región, provincias o distrito.
Determinar una visión de futuro compartida.
En la década anterior, en junio de 1992, el Gobierno de entonces, decidió cerrar el Instituto Nacional de Planificación – INP, dos meses después de disolver el Congreso de la República, teniendo el MEF las acciones dirigidas a lograr el equilibrio en las variables macroeconómicas bajo el Consenso de Washington. Desde aquella receta, tal equilibrio no ha permitido acortar las brechas de pobreza, conflictos socio ambientales, inseguridad y otras limitantes al desarrollo humano integral e inclusivo.
En el año 2002, en el marco del Acuerdo Nacional, se estableció como Quinta Política de Estado e lograr un “Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes”. Igualmente en la Ley N° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se expresa la necesidad del diseño de un Plan Estratégico de país en un marco de una Gestión por Resultados; lo cual, involucra una Reforma Integral del Estado, acción que hasta la fecha no se ha intentado de forma concreta.
La Vigesimocuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional, referida a la “Afirmación de un estado eficiente y transparente”, establece el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos; que promueve el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios públicos; que se atiendan las demandas de la población y asegure su participación en la gestión.
De acuerdo a la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta, en la concertación con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión compartida con planes multianuales estratégicos y sustentables. Asimismo, se establece la institucionalización de una gestión por resultados, a través del uso de modernos recursos tecnológicos, de la planificación estratégica concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
En mayo del 2005, se promulga la Ley Nº 28522.- Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país. El CEPLAN se crea como un Organismo Público Descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros que reporta al Presidente de la República.
En julio del 2005, mediante Decreto Supremo N° 054-2005 se aprueba el Reglamento de la Ley N| 28522 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN.
En el 2007, con la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se establecieron normas básicas de organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo; considerando el principio de servicio al ciudadano, impulsando profundizar el proceso de descentralización y modernización. Esta misma norma, señala respecto a la Presidencia del Consejo de Ministros “Coordinar la planificación estratégica y concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento - SINAPLAN” y precisa en cuanto a los Ministerios “Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales”.
En junio del 2008, mediante Decreto Legislativo Nº 1088, se deroga la Ley Nº 28522 con excepción de la SEGUNDA, TERCERA, CUARTA, QUINTA, SEXTA y SEPTIMA Disposiciones Complementarias y también se deroga el Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM para aprobar la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.
En septiembre del 2010, se ha emitido el Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, el cual aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado.
En la sesión del Acuerdo Nacional del 18 de marzo del 2011, se aprobó la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN.
La RD Nº 002-2011-EF/76.01, del MEF referida al proceso de formulación del presupuesto 2012, hace mención a una lista referencial de Resultados Finales. En coordinación con el CEPLAN, se ha convocado a los Sectores para validar dichos Resultados Finales e incluir nuevos, de ser el caso, tomando como referencia al Plan Estratégico Nacional y Planes Sectoriales, Objetivos del Milenio y políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
En Junio del 2011, mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Largo Plazo - Plan Bicentenario el Perú hacia el 2021, propuesto por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, el cual contiene 6 mega objetivos de país para el largo plazo: 1) Derechos fundamentales y dignidad de las personas; 2) Oportunidades y acceso a los servicios; 3) Estado y Gobernabilidad; 4) Economía, Competitividad y Empleo; 5) Desarrollo regional e Infraestructura y, 6) Recursos Naturales.
JUSTIFICACION
En el Plan de Reforma de Programas Sociales, se determinaron diversos factores que limitaban la intervención del gobierno en materia social, siendo, entre otros: “la falta de un sistema de Planeamiento que determine, objetivos, metas, resultados de corto, mediano y largo plazo; elevada desarticulación de las intervenciones sociales; ausencia de sistemas efectivos de monitoreo y evaluación….”
Por otro lado, la Ley N° 27293 de creación del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP, señala que éste "... tiene por finalidad optimizar el uso de los Recursos Públicos..." Lo cierto es que esta descripción no garantiza que, intervenciones puntuales, aún con Declaración de Viabilidad, tengan un enfoque articulado hacia un desarrollo estratégico armonioso que nos lleve a mega objetivos, con resultados e impacto inclusivo y en equidad. Es evidente que se mantiene un vacio en la Planificación del país, el cual no ha sido cubierto por institución alguna en ausencia del ex INP, es decir, una entidad que defina, diseñe, priorice y monitoree las metas físicas y financieras del país de forma articulada hacia objetivos de país.
Cabe señalar que el Decreto Legislativo Nº 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico y del Centro de Planeamiento Estratégico en su Segunda Disposición Complementaria Transitoria, da un horizonte de 3 años, es decir al 2011, con acciones para sentar la institucionalidad de CEPLAN, pero no señala que en esos 3 años deberá presentar la propuesta de Plan Estratégico, sino mas bien, revisar y verificar el alineamiento del financiamiento con los planes definidos a la fecha con el fin de promover las reformas necesarias. Sin embargo, CEPLAN no ha ejercido este rol a cabalidad, estando pendiente mas bien, fortalecer su liderazgo y tecnicismo, para dar pie a definir el tipo de Estado que se requiere y el proceso de Reforma, a la par de promover con el Acuerdo Nacional un Pacto Fiscal.
El Decreto Supremo N° 090-2010-PCM, emitido en setiembre del 2010, aprueba los avances en materia de Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización de la Gestión del Estado, sin embargo, expresa cierta desarticulación con los lineamientos y mega objetivos de país.
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OBJETIVO
Necesidad de delinear y definir objetivos y prioridades para el corto, mediano y largo plazo, para lo cual debe definirse una metodología e instrumentos para su construcción a nivel nacional, asegurando articulación y alineamiento intergubernamental, intersectorial e interinstitucional.
Para ello, la Planificación Estratégica para el Desarrollo con un enfoque por resultados permitirá una gestión pública centrada en el desempeño y en las mejoras sostenibles.
Esta, proporciona un marco coherente para la ruta hacia el desarrollo, en la cual la información del desempeño facilita una mejor toma de decisiones y permite una asignación presupuestal con eficacia, minimizar los riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados.
COORDINACION
El Consejo Económico y Social, integrado por empresarios, trabajadores y representantes de la sociedad civil; será un órgano consultivo de evaluación y validación de las políticas públicas, que se implementen en el marco de los mega objetivos de largo y mediano plazo.
Con carácter temporal y específico se conformarán Comités Multidisciplinarios como instancias técnicas especializadas integrados por expertos provenientes del sector público, académico y/o privado, nacionales y/o extranjeros, con la finalidad de abordar y estudiar temas prioritarios para la gestión estratégica del Estado.
El Sistema Nacional de Inversión Pública aprobará los proyectos de inversión de las entidades del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo, los cuales deberán estar programados en sus respectivos Planes Operativos Institucionales.
El Ministerio de Economía y Finanzas asignará los fondos públicos a los integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional priorizará los proyectos de las entidades del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico cuyos objetivos están determinados en los respectivos Planes Estratégicos Institucionales ajustados a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo, Mediano y Corto Plazo.
Se emitirán directivas y demás instrumentos necesarios en coordinación con los sistemas de administración financiera y otros sistemas administrativos del Estado a fin de asegurar una adecuada implementación de los planes en todos sus niveles.
Se establecerán mecanismos de información compartida, transparente y de rendición de cuentas.
PROCESO
Es importante delinear el qué y cómo se van a operativizar las acciones de Estado definiendo objetivos y metas en el corto, mediano y largo plazo.
Para ello es necesario, se conforme un equipo técnico de alto nivel con expertiz en planeamiento, pospectiva, políticas públicas e incluso conocimiento de los sistemas de la administración pública para impulsar la articulación intersectorial, intergubernamental e interinstitucional en el logro de los objetivos.
Este equipo deberá diseñar la metodología e instrumentos que orienten la construcción de una visión compartida y concertada de futuro para orientar la construcción de los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo, tomando en consideración las demandas sociales, los recursos, potencialidades, megatendencias, las oportunidades del mercado internacional, los probables escenarios estratégicos futuros, así como las lecciones aprendidas de los planes aplicados en ámbitos locales e internacional, en un ejercicio prospectivo hacia esa visión compartida en cohesión social.
La formulación de los planes estratégicos, en todos sus ámbitos y niveles se diseñará bajo una dinámica de articulación a los planes y políticas de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Para ello, se propiciará la unificación de criterios y metodología para la elaboración de líneas de base, indicadores y toda información relevante que sirva de insumo para la toma de decisiones en materia de planeamiento estratégico y definición de planes y políticas. Específicamente, se diseñaran Programas Estratégicos, bajo el modelo lógico, en un análisis causal y de objetivos, que en una dinámica vertical y horizontal, desencadenarán en catarata en los diversos niveles de gobierno pero debidamente articulados y alineados.
Estos Programas Estratégicos tendrán intervenciones de carácter intersectorial e intergubernamental. Producto de su simultaneidad en la intervención coadyuvarán al logro de resultados intermedios, finales y de impacto en el mediano y largo plazo. Bajo este enfoque por resultados se costearán las actividades, llevando al Presupuesto por Resultados.
La gestión estratégica del Estado comprende el seguimiento de la ejecución de los planes, programas, proyectos y objetivos prioritarios de desarrollo nacional; para ello se deberán establecer los lineamientos a fin de organizar y orientar el seguimiento de los Planes de Desarrollo de las entidades integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
Las entidades integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, deberán remitir a la instancia correspondiente un informe de seguimiento a través del cual se determina si las actividades de los planes, proyectos y programas estratégicos han sido ejecutadas de acuerdo a lo programado. Asimismo, informarán sobre los principales problemas u obstáculos que impiden o retrasan su cumplimiento, proponiendo medidas de corrección para la retroalimentación.
Comprenderá la evaluación del logro de los objetivos específicos de los Programas Estratégicos, emitiendo las orientaciones metodológicas y otras del caso para su adecuada ejecución; informando de forma periódica al Presidente de la República los avances, obstáculos y oportunidades y el nivel de cumplimiento de resultados esperados de los planes, programas y proyectos prioritarios de desarrollo nacional.
Asimismo, se deberá emitir anualmente un informe dirigido al Presidente de la República sobre la situación económica, social, ambiental e institucional del país con relación a los Planes Estratégicos de Desarrollo Nacional de Largo y Mediano Plazo.
Se deberá contar con un sistema de información, que integre todos los datos y la información relevantes de los procesos de planeamiento estratégico; como soporte de los procesos de planeamiento, seguimiento y evaluación de la gestión estratégica del Estado, así como la publicación de este, bajo el principio de transparencia.
Deberá estar interconectado entre los componentes del SINAPLAN debiendo tener acceso a la información pública a través de los portales de transparencia a fin de facilitar el seguimiento y evaluación del cumplimiento de estos planes por parte de los ciudadanos.
CONCLUSIONES
Necesidad de retomar el planeamiento en el país, para conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro en sus diversos sectores, niveles de gobierno, instituciones privadas y ciudadanos en general.
El SINAPLAN, comprende los procesos de coordinación y articulación de las instituciones que lo conforman, tanto en los ámbitos de los Poderes del Estado, organismos autónomos, sectores y gobiernos subnacionales en todas las fases del proceso de Planeamiento Estratégico, debiendo estar articulados a los objetivos de país o mega objetivos. En adelante los PESEM, PEI’S, PDC (Planes de Desarrollo Concertados), deberán articularse a estos ejes y a sus prioridades.
Del mismo modo los PMIP (Programas Multianuales de Inversión Pública), PIP’s (Proyectos de Inversión Pública) así como Presupuestos Participativos, deberán guardar congruencia con los lineamientos, prioridades articulados a los ejes nacionales, previa no objeción según sus niveles de autorización para la aprobación en la alineación a los ejes.
El Planeamiento no sólo debe ser un ámbito de actuación en el Sistema Administrativo sino también como un Sistema Funcional, dado que tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas las entidades del Estado; lo cual implicaría la modificación en la clasificación de los Sistemas Administrativos en la LOPE a lo que añadiríamos en complementar el ámbito y rol del SINAPLAN y el CEPLAN en el Sistema Funcional.
La LOPE en su Artículo 46° menciona como uno de sus Sistemas Administrativos el de Inversión Pública, el cual está exclusivamente referido al uso de los Recursos Públicos por parte del SNIP, es decir, en función a las metas financieras: Este marco mantenía latente el vacio que existía de una entidad que defina, diseñe, priorice y monitoree las metas físicas y financieras del país de forma articulada hacia objetivos de país.
El Planeamiento por Resultados requiere de un esfuerzo técnico por parte de quienes dirigen la construcción de este instrumento y tener presente los avances en la materia que se vienen aplicando en otros países como Brasil, Chile, México, Colombia y más aún rescatando la normatividad nacional en lo concerniente al Presupuesto por Resultados, el cual en su primera fase de Programación Estratégica no es más que un Planeamiento por Resultados. Lamentablemente hasta la fecha, CEPLAN no emite directivas precisas ni enfoques metodológicos con relación a la alineación de los ejes estratégicos propuestos para el largo plazo ni mediano plazo; sin embargo, otra herramienta valiosa también constituye la RD 002-2011-EF para el proceso de formulación del presupuesto 2012.
En este sentido, debiera hallarse la condición de interés para definir los objetivos y ejes estratégicos alineados a los mega objetivos de largo plazo. Asimismo, el enfoque de planeamiento por resultados, requiere un análisis de involucrados, de ahí lo participativo, a fin de que mediante un análisis causal y de objetivos, recién se identifican los Ejes Estratégicos y se desarrolla un análisis conceptual, prescriptivo y explicativo, para sustentar la intervención y definir los lineamientos, prioridades, objetivos específicos, metas e indicadores.
En cuanto a la metodología, no hay lugar a discusión, ya que la experiencia internacional y los avances de instrumentos complementarios a través del Ministerio de Economía y Finanzas, así lo expresan, es el Planeamiento para una gestión por resultados.
Se hace necesario el sustentar ante los diversos actores e incluso la cooperación internacional a fin de lograr el reconocimiento de la necesidad de contar con este instrumento de gestión y también de ser posible su financiamiento para su construcción.
RECOMENDACIONES
El CEPLAN debiera estar adscrito directamente a la Presidencia de la República como un organismo autónomo que orienta metodológicamente el planeamiento en el país, asegurando la congruencia hacia los objetivos de país, de los Poderes del Estado, Organismos Constitucionalmente Autónomos y los diferentes niveles de gobierno. Debiendo tener su autoridad máxima rango de Ministro y participación en los Consejos de Ministros como órgano de asesoría en la información de la marcha del país al Presidente de la República así como en la elaboración de los Informes de Gestión del Presidente ante el Congreso de la República.
En este sentido, CEPLAN debiera liderar el proceso de Implementación de Modernización de la Gestión del Estado a través de un Comité Multidisciplinario para la Reforma y Modernización del Estado.
Es necesario que CEPLAN como tarea inmediata diseñe los instrumentos para la articulación intergubernamental, intersectorial e interinstitucional en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN; quiere decir específicamente, diseñar directivas e instructivos que definan la metodología y los procesos de diseño y articulación de los planes sectoriales, de los gobiernos regionales, provinciales y distritales a fin de asegurar el alineamiento conjunto en la política nacional y subnacional hacia los mega objetivos.
Los Programas Estratégicos en el marco del presupuesto por resultados, deben alinearse a los objetivos de país, cabe señalar que en la actualidad, estos, en su primera fase de diseño involucra una programación estratégica que no es más que un planeamiento para el desarrollo, con un análisis conceptual, descriptivo y explicativo que nos lleva a la construcción de un Modelo Lógico y a definir objetivos, indicadores, metas y responsabilidades en los diferentes niveles de gobierno; por lo tanto, se plasma la articulación del SINAPLAN en el planeamiento para el desarrollo.
Conjuntamente con el Consejo Económico Social, el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza, impulsar un PACTO FISCAL, a fin de definir las prioridades a financiar y como no, acompañado de una efectiva Descentralización Fiscal, aún pendiente.
El Estado ahorra costos futuros con un gobierno democrático, sin corrupción, con fomento de la empresa nacional, con menos pobres, salud y educación de calidad, redes de protección social, seguridad ciudadana, gobernabilidad, protegiendo nuestros recursos naturales y promoviendo la inclusión de los indígenas, no contactados, afrodescendientes, promoviendo una real descentralización etc.
Son acciones en las que los técnicos con la participación de la ciudadanía, debieran aportar para consensuar el modelo más adecuado de Estado para nuestro país, con una real Planificación para el Desarrollo e implementar una Reforma para lograr los objetivos de mediano y largo plazo de superación de la pobreza e inclusión hacia una cohesión social.
Finalmente, el fortalecer la institucionalidad en el planeamiento permitirá:
- Contar con un instrumento que delinee el horizonte en el mediano y largo plazo independientemente del tipo de gobierno que asuma.
- Consensuar nuestras prioridades como país y tener claro que somos diversos, pluriculturales, multiétnicos, pero con horizontes comunes donde todos nos sintamos involucrados.
- Recobrar la Dirección e Institucionalidad del Planeamiento Estratégico en el país.
- Determinar lo que desde lo nacional, regional o local se quiere ser en el futuro, incorporando lo intercultural, cosmovisiones, diversidades, territorial, ambiental y sociocultural
- Tener una guía a largo plazo para las decisiones estratégicas del país, región, provincias o distrito.
Determinar una visión de futuro compartida.
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