En los últimos días del último
gabinete Kuczynski, se han aprobado dos normas importantes para el diseño de
las políticas públicas, la planificación y la provisión de servicios a los
ciudadanos.
La primera norma es el Decreto
Supremo N° 029-2018-PCM publicada el 20 de marzo, que aprueba el “Reglamento
que regula las Políticas Nacionales” y deroga la Resolución Ministerial N°
097-2012-PCM referida a la Directiva de los “Lineamientos para la elaboración
de matrices delimitación de competencias y distribución de funciones de los
Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas”, la cual tenía un
enfoque legalista y funcional, sin expresar efectos y resultados sobre las
personas y su entorno.
En los considerandos del DS
029-2018-PCM se alude a los Art. 43° y 189° de la Constitución Política los
cuales señalan que nuestro Estado es uno e indivisible con un gobierno Unitario,
representativo y descentralizado; con un territorio integrado por regiones,
departamentos, provincias y distritos; y que, de conformidad con la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE, el Poder Ejecutivo está integrado por la
Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, la Presidencia del
Consejo de Ministros, los Ministerios y las Entidades Públicas del Poder
Ejecutivo, los cuales tienen competencia exclusiva para diseñar y supervisar
las políticas nacionales y sectoriales, así como ejercer la función de
planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y
sectoriales, asumiendo rectoría respecto a ellas.
Precisa que los gobiernos
regionales deben actuar en armonía con las políticas y planes nacionales y
locales de desarrollo, teniendo igual tratamiento la relación entre el nivel de
gobierno nacional y el regional, así como con el local, con mecanismos de
coordinación a efectos del cumplimiento de las políticas nacionales y
sectoriales en todos los niveles de gobierno.
Expuestos los considerandos, la
norma señala por finalidad el fortalecer el rol rector del Poder Ejecutivo para
la implementación de políticas nacionales, sean de carácter sectorial o
multisectorial, en los Ministerios y entidades públicas del Poder Ejecutivo,
gobiernos regionales y gobiernos locales; universidades públicas,
mancomunidades regionales y municipales y el resto de entidades del Estado; para
lo cual en el Reglamento se precisa su diseño, aprobación y conducción, debiendo
implementarse en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses, es decir, culminar
hacia marzo del 2020.
Es muy interesante la introducción
de la diferenciación entre Políticas de Estado y Políticas Nacionales, siendo
las primeras aquellas que orientan el accionar del Estado en el largo plazo,
señalando como tales a las Políticas del Acuerdo Nacional concretadas en el
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (Plan Bicentenario – El Perú hacia el
2021) elaborado bajo la conducción de CEPLAN y definiendo como Políticas
Nacionales a la priorización de objetivos y acciones para resolver un problema
público.
La segunda norma fue publicada el
viernes 23 de marzo, el día que juramentó el Ing. Martin Vizcarra como nuevo
Presidente del Perú, corresponde al Decreto Supremo N° 032-2018-PCM que deroga
el Decreto Supremo N° 027-2007-PCM y sus modificatorias, el cual definía y
establecía políticas nacionales de obligatorio cumplimiento de las entidades
del Gobierno Nacional.
Como se recuerda, durante el
gobierno del periodo 2006-2011, las Políticas del Acuerdo Nacional fueron
reagrupadas en doce materias y retituladas como “Políticas de Obligatorio
Cumplimiento”, señalaba que cada año, cada Sector, publicaría metas e
indicadores de desempeño de evaluación semestral, en correlación con programas multianuales,
estrategias de inversión y gasto social establecidos por el MEF. La norma
estaba pensada desde la oferta, es decir la prestación de servicios y no en
función a una cadena de valor con resultados en los ciudadanos; además
tácitamente dejaba la priorización y establecimiento de metas desde el
presupuesto, bajo la dirección del MEF.
Esta última norma que deroga el
DS 027-2007-PCM, señala por razones en sus considerandos que, las “Políticas de
Obligatorio Cumplimiento” no se armonizan con los contenidos mínimos para el
diseño de políticas nacionales establecidos en la LOPE y con los Objetivos
Estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (Plan Bicentenario: El
Perú hacia el 2021) aprobado por Decreto Supremo N° 054-2011-PCM. Esto es que, de
acuerdo a la LOPE, debe contener un esquema con objetivos prioritarios,
lineamientos, estándares de cumplimiento y la provisión de servicios. Sin
embargo, por el lado del Plan Bicentenario - PB el esquema desarrollado
comprende Objetivos, lineamientos, prioridades, metas, acciones y Programas
Estratégicos, por lo cual, tampoco es que guarden mucha armonía entre lo
establecido por la LOPE y el PB.
Volviendo al DS 029-2018-PCM, otro
concepto que introduce es el de Política General de Gobierno, la cual describe
como el conjunto de políticas priorizadas que se desarrollan a través de las
políticas nacionales durante un período de gobierno. Señala que en un plazo de
cuarenta (40) días
,
luego de haber asumido funciones el Presidente de la República, el Consejo de
Ministros debe aprobar mediante Decreto Supremo la Política General de Gobierno;
en este sentido, en la presente coyuntura, a más tardar hacia aproximadamente el
2 de mayo, debieran aprobarse las prioridades señaladas por el Pdte. Martin
Vizcarra en su discurso de investidura, en materia de Educación, Salud,
Seguridad Ciudadana, Generación de Empleo de calidad, Fomento de la inversión
privada, Apoyo a la pequeña y mediana empresa; Infraestructura sostenible, Competitividad
económica, Lucha contra la corrupción, para un Desarrollo Equitativo, Democrático
e Integrador.
El Seguimiento a las metas que se
prioricen en la Política General de Gobierno estarán a cargo de la Oficina de
Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial de la PCM; la cual de acuerdo a
su ROF, es la Oficina “responsable de brindar apoyo al Presidente del Consejo
de Ministros en la coordinación, articulación, el seguimiento y evaluación de
las prioridades de Gobierno, en armonía con las Políticas de Estado y el Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional; asimismo, identifica oportunidades para
realizar proyectos de innovación en el Sector que acompaña su ejecución”. Esto
último sería una contraposición al diseño metodológico de una Política Nacional
que involucra estudios, diagnósticos, evidencias, prospectiva y una cadena de
resultados, que son las que concretan la Política General de Gobierno, pues se
arriesgaría a disponer de proyectos de innovación desarticulados.
La Oficina de Cumplimiento de
Gobierno e Innovación Sectorial de la PCM, corresponde, en parte, a la figura
del Centro de Gobierno, cuya recomendación de la OCDE especifica que sus
acciones deben estar articuladas al MEF a fin de asegurar la asignación de
recursos presupuestales para su implementación y logro de las metas
establecidas o, de no disponer de recursos, poder sustentar el no cumplimiento,
puesto que esto también debe ir de la mano con el marco macroeconómico
multianual.
Como se ha mencionado las
Políticas de Gobierno se implementarán a través de las Políticas Nacionales,
las cuales se enmarcan en las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, la
Política de Gobierno y los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional, pudiendo ser Sectoriales cuando responden a actividad económica y
social pública o privada bajo competencia de un solo Ministerio; o
Multisectoriales, cuando la solución a un problema o necesidad requiere la
intervención articulada de dos o más Ministerios. En cualquiera de los casos,
se establece que estas deben ser redactadas con enfoque de género e
interculturalidad.
En este sentido, corresponderá a
los Ministerios la aprobación o actualización de las Políticas Nacionales mediante
Decreto Supremo en un plazo de 80 (ochenta) días calendario, luego de aprobada
la Política de Gobierno y previa opinión técnica de CEPLAN que asegure la
correcta aplicación de la metodología y la articulación con las Políticas de
Estado y el PEDN, teniendo un plazo aproximado, hacia la quincena de agosto.
El esquema de las Políticas
Nacionales debe responder al siguiente contenido
:
Antecedentes de la Política Nacional, metodología para formulación de la
política, diagnóstico, Políticas relacionadas, Objetivos prioritarios,
lineamientos; estándares nacionales de cumplimiento (características de los
bienes o servicios prestados); provisión de servicios alcanzados y supervisados
(identificación de proveedores, cobertura, alcance y facilidad de acceso) y
seguimiento y evaluación, debiendo precisar el Ministerio rector o conductor
responsable, al igual que en el caso de las Políticas Nacional Multisectoriales.
El ejercicio de rectoría de una
Política Nacional Sectorial es potestad exclusiva de un Ministerio teniendo la
acción de priorizar la atención de problemas o necesidades públicas y disponer
medidas sectoriales nacionales que permitan alinear la actuación de los tres
niveles de gobierno y de los ciudadanos, a efectos de alcanzar los objetivos de
la política nacional sectorial en beneficio de la ciudadanía. Para ello,
diseña, formula, conduce, coordina, regula, supervisa y evalúa periódicamente
las políticas nacionales sectoriales a su cargo, así como ejecuta cuando corresponde;
adoptando medidas para asegurar su cumplimiento en todos los niveles de
gobierno con medidas de carácter mandatorio, promotor, correctivo o
sancionador.
En el caso de la Política
Nacional Multisectorial, su diseño y formulación se efectúa de manera conjunta
con los Ministerios involucrados en el logro de objetivos de política, tiendo
la conducción de la misma el Ministerio cuyas competencias y funciones
sectoriales presentan mayor consistencia con estos objetivos de Política. Para
todos los efectos, los Ministerios participantes también son responsables de la
coordinación, articulación intersectorial, seguimiento y evaluación de su
cumplimiento en el marco de su rectoría, competencias y funciones.
El enfoque territorial es clave
en las Políticas Nacionales Multisectoriales, pues el aterrizaje y necesidad de
lograr objetivos de política con la participación de varios sectores en
beneficio de la misma población, exige mirar el territorio y el ciudadano, más
que la política o rectoría de un solo sector, es decir, cómo confluyen, cómo se
complementan en sus intervenciones en un territorio para el logro del objetivo
de política, que de forma unilateral no sería posible.
Esto está también en relación con
los Sistemas
Funcionales
,
los cuales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas (Políticas
Nacionales) que requieren la participación de todas o varias entidades del
Estado; estando a cargo de un ente Rector que se constituye en su autoridad
técnico-normativa a nivel nacional; el cual dicta las normas y establece los
procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es
responsable de su correcto funcionamiento.
A la par se debe hacer mención a
los Sistemas Administrativos, los cuales tienen por finalidad regular la
utilización de los recursos en las entidades de la administración pública de
todos los niveles de gobierno, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso;
estando referidos a las materias de: Gestión de Recursos Humanos, Abastecimiento,
Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Inversión
Pública, Planeamiento Estratégico, Defensa Judicial del Estado, Control, Modernización
de la gestión pública. El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos,
con excepción del Sistema Nacional de Control.
Las Políticas Nacionales se
concretan a través de Planes
,
los cuales están bajo rectoría del Sistema Administrativo de Planeamiento
Estratégico; es así que desde el ámbito territorial nacional, las Políticas de
Estado se concretan en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN, el
cual contiene la visión de futuro compartido definida de forma concertada y las
Políticas Nacionales Sectoriales y Multisectoriales se concretan en los Planes Estratégicos
Sectoriales - PESEM y en los Planes Estratégicos Multisectoriales - PEM. Por lo
tanto, estamos hablando de un horizonte de largo plazo para las Políticas de
Estado y el PEDN y un horizonte de mediano plazo para los PESEM y PEM, por ello,
deberá coordinarse su financiamiento con el MEF en equilibrio y programación
con el Marco Económico Multianual como se mencionó arriba.
En el ámbito territorial subnacional,
hablamos de Políticas Regionales y Políticas Locales, las cuales se concretan a
través de los Planes de Desarrollo Regional Concertado - PDRC y Planes de Desarrollo
Local Concertado – PDLC respectivamente, de acuerdo a las prioridades de la
población de cada territorio y sus potencialidades de desarrollo, las cuales
también tienen un horizonte de largo y mediano plazo, alineados a los objetivos
de Política Nacional.
Institucionalmente, todas las
entidades que componen el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico –
SINAPLAN definen Políticas Institucionales alineadas a las Políticas
Sectoriales o Multisectoriales, las cuales se concretan en los Planes Estratégicos
Institucionales – PEI con horizonte en el mediano plazo y los Planes Operativos
Institucionales – POI de carácter anual.
En el caso del Poder Legislativo,
el Poder Judicial y los organismos constitucionales autónomos, sus objetivos
institucionales se articulan con los objetivos estratégicos del PEDN.
Se hace mención a que, de acuerdo
a la Directiva de CEPLAN, este 28 de marzo
se publicó la ampliación hasta el 31 de mayo como plazo para la aprobación del
Plan Operativo Institucional (POI) que regirá para el 2019.
A los noventa (90) días
calendario de aprobada la Política General de Gobierno, los Ministerios y
Organismos Públicos deberán adecuar sus instrumentos de planeamiento
conteniendo el desarrollo de los objetivos de las Políticas Nacionales
priorizadas bajo su competencia; es decir, 10 (diez) días después de aprobadas
las Políticas Nacionales, de acuerdo a los plazos señalados líneas arriba, lo
cual sería aproximadamente hacia inicios del mes de septiembre del presente. Los
gobiernos Regionales y Locales adecuarán sus instrumentos de planeamiento según
los plazos establecidos por CEPLAN.
Cabe señalar que la disposición
complementaria menciona que en un plazo de noventa (90) días hábiles, CEPLAN
deberá aprobar la metodóloga para el diseño, formulación, seguimiento y
evaluación de las políticas nacionales, así como el procedimiento para su actualización.
En este sentido, los Ministerios deberán elaborar un inventario de políticas,
estrategias y planes vigentes, para lo cual recopilan, organizan y analizan las
políticas nacionales, estrategias y otros documentos que hagan sus veces a fin
de remitir
a CEPLAN la lista sectorial de políticas nacionales que proponen mantener o
actualizar, debiendo considerar la necesidad de mantener la política, estrategia
u otro similar y si estas pueden ser integradas con otra u otras políticas.
Una vez que CEPLAN recibe la
lista de Políticas por parte de los Ministerios, aprueba el cronograma para el
proceso de revisión y actualización, siendo las políticas priorizadas en su
revisión y actualización las correspondientes a la Política General de
Gobierno. CEPLAN en conjunto con los Ministerios evalúa las políticas que
forman parte del proceso de actualización, así como las propuestas emitiendo
opinión técnica para su validación. Las políticas que no se encuentren
validadas y aprobadas quedan derogadas.
Para el caso de las Políticas
Nacionales Multisectoriales que no cuentan con un Ministerio conductor, CEPLAN
en conjunto con la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial
de la PCM coordinan con los sectores involucrados hasta su aprobación. A estas
alturas la norma señala como plazo máximo para revisión y actualización de las
políticas nacionales de veinticuatro (24) meses. Se observan ciertas
contradicciones y traslapes en los plazos establecidos.
A fin de asegurar la viabilidad e
idoneidad de las disposiciones, protocolos, estándares, procesos,
procedimientos y metodologías que propongan o aprueben los Ministerios, las
Políticas Nacionales deben considerar la diversidad de cada realidad regional y
local, así como las capacidades con que cuenta cada nivel de gobierno; del
mismo modo, cuando se trata de competencias compartidas el Ministerio debe
determinar roles y responsabilidades en cada nivel de gobierno, a través del
establecimiento de MODELOS de provisión de bienes y servicios orientados al
ciudadano, para lo cual el Ministerio identifica el bien o servicio, los roles
y responsabilidades de cada nivel de gobierno y los principales problemas o
puntos críticos que dificultan la entrega o provisión del bien o servicio
conforme a la metodología que deberá aprobar la Secretaria de
Descentralización, con la opinión técnica de la Secretaria de Gestión Publica,
teniendo como plazo 90 días hábiles a partir de la aprobación de este Decreto
Supremo.
Debe considerarse en el diseño de
Modelos, que el Ministerio rector, previo convenio, puede delegar en un
gobierno subnacional determinadas competencias no exclusivas, si es que el
gobierno delegado cuenta con las capacidades institucionales requeridas. La
delegación temporal de competencias puede darse del gobierno nacional al
regional y del regional al provincial o distrital, así como de una provincial a
distrital. Sin embargo, excepcionalmente también el Ministerio rector del
gobierno nacional puede asumir de manera temporal competencias de un gobierno
regional, también previo convenio de delegación.
Estos últimos aspectos son muy
importantes, pues son parte de los lineamientos que se señalaban en el DS
047-2009-PCM que anuló hace un año mediante el DS 017-2017-PCM la gestión de
entonces; al retomarlos y hacer mención en este nuevo dispositivo, revive parte
de los componentes de la gestión descentralizada, lo cual está relacionado con
los principios de articulación intergubernamental e intersectorial señalados en
la Política de Modernización de la Gestión Pública
,
que tiene como uno de sus objetos específicos el redefinir a nivel nacional,
regional y local, las competencias y funciones de las entidades, en
concordancia con el proceso de descentralización, así como promover la
descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos
de las entidades públicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar, de
manera eficaz, eficiente y transparente, los bienes y servicios públicos que
los ciudadanos demandan.
Se hace mención que, en el IV
GORE Ejecutivo realizado en mayo del año pasado, se estableció como acuerdo, la
necesidad de evaluar el proceso de transferencia de funciones y competencias al
nivel de responsabilidades específicas en los procesos de elaboración de bienes
y servicios a disposición de la ciudadanía, precisando que dicha evaluación debe
culminar en la propuesta de modificaciones que sean necesarias en la
delimitación de funciones y competencias. El cumplimiento de este acuerdo
recayó en la coordinación de la Secretaria de Descentralización, producto de lo
cual se han identificado dos consultorías relacionadas a la “Identificación de
puntos críticos y propuestas de mejora en la distribución de responsabilidades
entre gobierno nacional y sub nacional en procesos clave”, uno en el Sector
Educación
y
el otro en Agua y Saneamiento Rural
.
La evaluación y propuesta en
Educación identificó como producto (antes del bien/servicio o resultado
intermedio en la cadena de valor del objetivo de política nacional): “Niños,
niñas y adolescentes reciben educación básica regular de calidad en todo el
territorio”, desarrollando como procesos claves la Construcción de infraestructura
escolar, Mantenimiento de infraestructura escolar, Distribución de material
educativo y Formación docente en servicio. Como también lo señala la
consultoría, se sabe que el Sector Educación a través del trabajo efectuado en
la Comisión Intergubernamental, Directorios y Equipos de Trabajo
Intergubernamentales, cuenta con avances en la definición de roles en los tres
niveles de gobierno que bien sirven de base para definir responsabilidades, a
partir de políticas priorizadas. Asimismo, el Sector ha aprobado tres matrices
de gestión descentralizada bajo una lógica de procesos, orientados a producir
un bien/servicio público, estando definidas como matrices de corto plazo, las
que podrían requerir ser actualizadas e incluso considerar convenios de delegación
en escenarios de mediano y largo plazo; además con el antecedente de que ya
existe una metodología sistematizada en el Sector Educación para la definición
de responsabilidades de los niveles de gobierno que igual puede ser sometida a
una nueva validación. Entonces, el nuevo Ministro Daniel Alfaro, tiene valiosos
insumos para continuar en la ruta del impulso de la descentralización del
Sector, más aun, siendo la Educación una Política General de Gobierno
priorizada por el Pdte. Vizcarra.
En lo referente a la evaluación y
propuesta en Agua y Saneamiento, se ha identificado el producto “Viviendas
rurales con Servicios de Saneamiento de calidad y sostenibles”, desarrollando
procesos para Construcción de infraestructura y Operación y mantenimiento
señalado roles y responsabilidades en los tres niveles de gobierno.
Como parte del círculo del
proceso de las Políticas Nacionales, estas están sujetas a reportes de
cumplimiento por parte de los Ministerios rectores y conductores hasta el 30 de
abril de cada año, los mismos que deberán contener los resultados del
cumplimiento de los objetivos de políticas nacionales, el uso de los recursos
asignados así como las alternativas para mejorar su implementación, siendo
remitidos a CEPLAN para su consolidación y elaboración del Informe Anual para su
posterior remisión a la PCM y a la Presidencia de la Republica hasta el 15 de
junio de cada año. Se entiende que este reporte constituirá un insumo para la
elaboración del mensaje a la Nación que hace el Presidente de la Republica cada
28 de julio desde el Congreso, a manera de rendición de cuentas. Por lo menos
se avizoran metas de cumplimiento físicas y financieras más concretas y
cercanas a la realidad.
Para el caso de las políticas
nacionales priorizadas que conforman la Política General de Gobierno, los
Ministerios deberán remitir sus reportes parciales de cumplimiento a CEPLAN
hasta el 30
de noviembre de cada año.
De otro lado, CEPLAN deberá
implementar los mecanismos o herramientas para el seguimiento al cumplimiento
de los objetivos de las políticas nacionales priorizadas que conforman la
Política General de Gobierno, en un plazo máximo de 60 días hábiles luego de
aprobada la norma; es decir aproximadamente hacia fines de junio del 2018.
Culminada la revisión, actualización, validación y aprobación de las políticas
nacionales, estas, estarán sujetas al mismo seguimiento de cumplimiento de
objetivos. A estas alturas se repiten varias contradicciones, traslapos y
desfases con los plazos, sobretodo en las acciones correspondientes a CEPLAN.
Siguiendo el circulo de las
Políticas Nacionales, estas se evalúan en su diseño, implementación y
resultado, pudiendo ser objeto de evaluaciones de impacto a fin de determinar
sus efectos en el bienestar de los ciudadanos. Es decir, también son objeto de
acciones de mejora continua con evaluaciones que las retroalimentan en un
circulo virtuoso a fin de legitimar la acción del Estado generando confianza a
raíz de sus resultados que benefician y mejoran la calidad de vida de los
ciudadanos y creando valor público.
Todas las entidades públicas de
todos los niveles de gobierno, están obligadas a cumplir con las Políticas
Nacionales, para lo cual coordinan y colaboran, registran y proporcionan
información, asignan los recursos humanos, logísticos, presupuestarios, bajo
criterios de eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas; por
ello se ha asignado un rol especifico al Sistema Nacional de Control con sus órganos
competentes desconcentrados a nivel nacional, por lo que, de darse una falta de
concordancia de las políticas regionales o locales con las políticas nacionales,
el Ministerio rector puede demandar acciones correctivas en primera instancia;
y, en caso de reiterado incumplimiento comunicar al Órgano de Control
Institucional del gobierno subnacional correspondiente y de ser grave o reiterado
el Ministerio puede solicitar la intervención de la Contraloría General de la
Republica.
Este documento aprobado en los
albores de la gestión de PPK, algunos informan que por cansancio pues se
esperaba hace varios años y constituye en parte una corrección a la anulación
de normas que hizo al inicio de su gobierno; va mucho más allá del título de
regulación de las Políticas Nacionales establecido en el decreto de aprobación,
pues conlleva la forma de organización y de gestionar el Estado en todos sus
niveles de gobierno, constituyendo un importante paso para la Reforma del
Estado sobretodo en el marco del proceso de descentralización, pues involucra
muy bien los parámetros de organización para una gestión pública
descentralizada.
Queda pendiente el institucionalizar el Centro
de Gobierno, con la articulación entre la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e
Innovación Sectorial de PCM, CEPLAN y el MEF a fin de asegurar el debido
financiamiento que garantice el cumplimiento de los objetivos priorizados y las
políticas nacionales en equilibrio con el marco macroeconómico multianual,
acorde a las recomendaciones de la OCDE.
Trabajar en ONPE es una de las experiencias más gratas que he tenido en la administración pública y como ciudadana. 
